“IMD: el camino de la adolescencia a la madurez digital”, per Concepción Campos
Cuando hablamos de la transformación digital del sector público hablamos de mucho más que un mandato legal, hablamos de un (largo y duro) camino en particular, para las entidades locales, muy marcado por la atomización del mapa local, donde existen profundas asimetrías y que el cronograma establecido en el ordenamiento jurídico y la realidad no van al mismo ritmo. De ahí que el rol que asumen en esta tarea otras entidades del sector público en la gobernanza del modelo de transformación digital sea clave.
Porque, en este sentido, el papel de los municipios dista mucho del que desempeñaban cuando se fraguó su primera regulación a mediados de los años 80, y que diseñó un conjunto de servicios municipales de carácter básico, a los que debemos añadir los nuevos escenarios derivados de la introducción de la tecnología, no sólo la administración electrónica, sino también el open data, el big data o el blockchain, y nuevos modelos de gestión demandados por una sociedad cada vez más activa y conocedora de sus derechos.
Pero es que, además, la complejidad que entraña abordar el estado de la digitalización de los procedimientos en el ámbito local, no solo por la heterogeneidad de las entidades que lo conforman, sino también por las profundas asimetrías que existen, incluso entre aquellas que presentan similares características requiere del concurso activo de otras administraciones públicas con mayores recursos, posibilidad de planificación, gestión y ejecución.
La transformación digital es mucho más que la adquisición y uso de la tecnología, sino que requiere de la adopción de una estrategia, de planificación, diseño y evaluación, estrategia que debe partir de un modelo de gobernanza adecuado a las necesidades de gestión de las diferentes entidades comprometidas en este desafío y que pasa, en ocasiones, por superponer capas de colaboración institucional y generar sinergias de cooperación entre los diferentes niveles territoriales, más allá de cuestiones competenciales.
En el conjunto del territorio es posible observar distintos modelos, pero en particular, pueden contraponerse dos, por una parte, el de las entidades locales de Cataluña, y su imbricación en el Consorci AOC y, por otra, las demás entidades locales, que podríamos denominar en el territorio OBSAE, entidades locales que, en cuanto tengan una población inferior a 20.00 habitantes, tienen el derecho de contar con las Diputaciones Provinciales para garantizar el éxito de dicho proceso.
¿Cómo realizar esta comparativa? No es sencillo y no lo es porque, frente a datos abiertos, estructurados y reutilizables que podemos encontrar en el territorio AOC (modelo catalán), enfrente tenemos dos realidades habituales: datos escasos y de no tan buena calidad, o ausencia total de datos. Por ello, esta comparación solo puede realizarse con esta información.
En el caso del territorio AOC sobre la base del Índice de Madurez Digital (IMD) mediante el que se analizan más de 30 indicadores de gobierno digital y abierto, que se elaboran a partir de dos tipos de información:
La implantación o disponibilidad de servicios públicos digitales
La actividad de los servicios digitales de tramitación con la ciudadanía, gestión interna e interoperabilidad
Con esta información se elaboran unos indicadores que permiten dar una imagen real y realista de los servicios digitales que ofrecen los entes locales de Cataluña al conjunto de la sociedad, así como medir su grado de transformación digital, a través de tres grupos de indicadores: derechos digitales, actividad y gobierno abierto.
En el resultado de los informes existentes para el territorio OBSAE (IRIA e informes de fiscalización del Tribunal de Cuentas y los OCESX) la dimensión del municipio aparece nuevamente como un factor determinante, poniéndose de manifiesto que los municipios de menor población se encuentran en franca desventaja para poder garantizar a la ciudadanía sus derechos digitales, el gobierno abierto y la posibilidad de realizar trámites on line, se encuentran todavía en proceso de crecimiento, en plena adolescencia frente a una mayor madurez digital del territorio AOC.
El territorio AOC muestra un mayor grado de madurez en todos los indicadores
Las diferencias son menos marcadas en los intercambios registrales, que afectan especialmente al backoffice y está marcada por la obligación legal de interconexión.
Las diferencias más pronunciadas están en interoperabilidad, tanto en su cobertura como en su uso, especialmente por los pobres datos del territorio OBSAE.
Los grados de cobertura muestran un mayor desarrollo que los de uso, indicando o bien una baja demanda o una oferta de servicios insuficientes conectados a estas estructuras, si bien en el caso de interoperabilidad del territorio AOC es sensiblemente alto.
El cumplimiento en transparencia indica, un grado muy bajo en ambos casos, siendo superior el grado de cumplimiento del territorio AOC
A la vista de estos datos y del estudio general ¿Qué beneficios aporta el modelo catalán? Permite actuar como elemento de mitigación del riesgo de incumplimiento, pero también facilitador de la transformación digital que garantice la igualdad de derechos entre todas las personas con independencia de la parte del territorio de Cataluña en la que se encuentren, sin que existan ciudadanos de primera y de segunda en función del elemento digital. Porque son precisamente los municipios de menor tamaño los que necesitan más los servicios de administración electrónica, pues de lo contrario se tendrán que desplazar a las grandes ciudades donde se encuentran las sedes de las demás administraciones, incrementando las cargas administrativas, la huella ecológica y en clara contradicción con los principios rectores de funcionamiento de las administraciones públicas.
Por eso resulta fundamental la apuesta por un modelo de gobernanza compartido, abierto y multinivel, donde los municipios no sean sólo receptores de un servicio (en ocasiones vía contrato y nada más), sino actores del proceso, en el que deben involucrar de un modo principal a su capital humano). Hay que tener en cuenta las limitaciones de los municipios de menor población, en gran parte ubicados en zonas rurales y con núcleos de población dispersos geográficamente, no sólo resulta imprescindible la colaboración con otras AAPP de nivel territorial superior sino que esa articulación se realice desde planteamientos innovadores como sucede en este caso, frente al modelo tradicional que parece no ofrecer tan buenos resultados.
Esta modernización tecnológica de los servicios públicos debería afrontarse desde la supervisión de las restricciones que ofrece un modelo legal escasamente innovador centrado principalmente en el procedimiento administrativo, por ello sería aconsejable adoptar una aproximación basada en los servicios y no exclusivamente en el procedimiento, en este sentido la fórmula AOC, tras más de 20 años de experiencia y la evidencia acreditada a través del IMD, no sólo parece haber contribuido de un modo más exitoso que las demás fórmulas probadas sino que, parece alineado con los retos y desafíos de futuro que el contexto actual presente.
En definitiva, pese a las considerables dificultades experimentadas para la obtención de datos claros, estructurados y fiables por parte de administraciones fuera del territorio AOC, las conclusiones del estudio validan la estrategia desarrollada por el modelo catalán y, en especial, la necesidad de contar con un sistema de planificación, medición y evaluación (carencia puesta de manifiesto tanto en los estudios nacionales como internacionales), un sistema abierto y en modo mejora continua, que pueda adaptarse a los nuevos factores, como el teletrabajo o la sostenibilidad, para apoyar el despliegue de la administración digital.
