Evaluatie van de impact van het Catalaanse model van digitale administratie en het werk van het AOC

Uitdaging

Hoe kunnen we de impact van het Catalaanse model van digitale administratie en het werk van de AOC evalueren in vergelijking met andere modellen in de rest van de staat

Probleem en huidige context

De technologische transformatie die de samenleving als geheel sinds het begin van de 19e eeuw doormaakt, heeft ook gevolgen voor de publieke sector, die een sleutelrol speelt bij het waarborgen van de levenskwaliteit van mensen, de duurzaamheid van de economie en de bescherming van de verzorgingsstaat. Deze verplichting van de publieke sector krijgt een bijzondere relevantie in een context die sterk wordt gekenmerkt door twee exogene factoren: de pandemie veroorzaakt door Covid-XNUMX en de daaruit voortvloeiende gezondheids-, sociale en economische crisis, die, toen ze begon te keren naar herstel, het hoofd moest bieden aan een ongekend scenario waarin de digitale factor al de essentiële factor is geworden, voorbij de wettelijke vereisten.

Zo heeft de digitale transformatie van openbaar bestuur nieuwe uitdagingen en uitdagingen met zich meegebracht voor het gebruik van technologie en de bescherming van de rechten en vrijheden van burgers in een nieuwe realiteit, maar ook voor de organisatorische en operationele elementen van overheidsinstanties.

Deze digitale transformatie is bijzonder complex vanwege de heterogeniteit van de publieke sector, gekenmerkt door de atomisering van de lokale kaart en de diepe asymmetrieën die er bestaan, en wordt niet alleen versterkt door het feit dat het basisregelgevingskader geen onderscheid maakt op basis van grootte, dimensie en middelen van lokale entiteiten, of dat het rechtssysteem en de realiteit niet in hetzelfde tempo gaan; maar ook door het ontbreken van een strategie, planning en gemeenschappelijke tools die het transformatieproces van elk van de entiteiten die deel uitmaken van de sector kunnen bevredigen.

In Catalonië werd het vertebrale belang van de technologische en organisatorische elementen echter snel begrepen en in juli 2001 door de Pact voor de bevordering en ontwikkeling van de informatiemaatschappij in de Catalaanse overheidsdiensten, begon men te bouwen eigen model van digitale administratie die in de loop der jaren al twintig is geperfectioneerd, via het Open Administration Consortium van Catalonië (AOC).

Het Catalaanse model van digitale administratie draait inderdaad om een instrumentele instantie, de AOC, die in 2002 werd opgericht met de volgende strategische doelstellingen:

a) Promoot de interoperabiliteit van de Catalaanse informatiesystemen met de rest van de administraties.

b) Gemeenschappelijke elektronische administratiediensten creëren en aanbieden voor alle entiteiten (zoals het portaal van transparantie, meldingsoplossingen en elektronische facturatie...) en promoot de hergebruiken van de oplossingen die worden ontwikkeld.

c) Garandeer de identiteit en accrediteer de wil in de acties van burgers en personeel in de publieke sector, evenals vertrouwelijkheid en niet-afwijzing in elektronische communicatie (Beveiliging en gegevensbescherming).

d) Afspraken en samenwerkingsmaatregelen tussen de verschillende bestuursniveaus tot stand brengen, alsook werkmethodes ontwikkelen om het interne beheer en de interne administratie te digitaliseren vergezellen aan organisaties in verandermanagement.

Op deze manier wil het Catalaanse model van digitale administratie fungeren als een element om het risico van niet-naleving te verkleinen en de digitale transformatie mogelijk te maken die gelijke rechten voor alle mensen garandeert, ongeacht het deel van het grondgebied van Catalonië waar ze samenkomen, zonder dat er eerste- en tweederangsburgers zijn, afhankelijk van het digitale element. Want juist de kleinere gemeenten hebben de elektronische administratie het hardst nodig, omdat ze anders moeten verhuizen naar de grote steden waar de hoofdzetels van de andere administraties gevestigd zijn, wat de administratieve lasten, de ecologische voetafdruk en duidelijke tegenstrijdigheid met de leidende beginselen van de werking van overheidsdiensten.

Met de definitieve inwerkingtreding van het regelgevingskader voor de digitale overheid van 2015, de digitaliseringsslag van de pandemie en de viering van de twintigste verjaardag van de AOC, werd dit het perfecte moment geacht om intern na te denken over het Catalaanse model van digitale administratie en ook externe reflectie, in vergelijkende termen, met andere modellen; naast het uitvoeren van een review van bestaande methodologieën en indicatoren om de mate van digitale volwassenheid van overheidsinstanties te beoordelen om de waarde van de Digital Maturity Index van Catalonië.

Oplossing

Het AOC-consortium heeft zijn twintigste verjaardag gevierd en om deze datum te herdenken en om het werk van de Catalaanse overheidsdiensten te benadrukken, heeft het AOC opdracht gegeven voor een studie naar het Catalaanse model van digitale administratie, in vergelijking met wetgeving en organisatie, maar ook in het functionele aspect, door middel van een veldstudie die het mogelijk maakt om empirisch bewijs te verkrijgen over het resultaat van dit model in vergelijking met andere bestaande modellen.

Het onderzoek is gegund aan Concept Campos Acuña i Sergio Jimenez Meroño, twee mensen met ervaring en reputatie in de publieke sector en met een externe en onafhankelijke visie.

Concreet waren de doelstellingen van deze studie de volgende:

a) Analyseer de ervaring van het Catalaanse model van digitale administratie en het AOC (hierna "het Catalaanse model"), waarbij de positieve aspecten en aspecten die verbeterd moeten worden worden beoordeeld.

b) Vergelijk de mate van digitale volwassenheid van Catalaanse lokale besturen met een steekproef van andere gemeenschappen.

c) Identificeer toekomstige kansen met als referentie de beste ervaringen van nationale en internationale digitale agentschappen.

Om deze reden zijn in deze studie verschillende bestuursmodellen voor digitale administratie onderzocht op het hele Spaanse grondgebied, zowel op staatsniveau als op regionaal niveau. En het examen wordt afgerond met een vergelijkende analyse van de mate van digitale volwassenheid van overheidsinstanties die is geïnspireerd op de door het AOC ontwikkelde methodiek van de Digital Maturity Index (IMD).

De studie concentreerde zich op het lokale niveau, op de gemeenten als entiteiten die het dichtst bij de burgers staan en middelen om hun relationele rechten ook met andere administraties te waarborgen.

Om de studie uit te voeren, werd een methodologie voorgesteld die het mogelijk maakte om twee verschillende behoeften te dekken:

Een vergelijking tussen de successen van de implementatie van digitale administratie in Catalonië, AOC-gebied, en de rest van Spanje, OBSAE-gebied.
Een overzicht of model dat de eenvoudige analyse van elk van de in elk scenario opgenomen gemeenten overstijgt.

Tot slot besluit de studie met een reeks reflecties over de bepalende factoren van het huidige en toekomstige scenario die ons in staat zouden moeten stellen de koers van het model vast te houden, de sterke punten te consolideren, de zwaktes te versterken en kansen te benutten die het model en de toekomstige context.

SYNTHESE VAN DE STUDIE

Volledige tekst van de studie [PDF]

Hoofdstuk II. Vergelijkende modellen van digitaal bestuur

Digitale transformatie is veel meer dan de verwerving en het gebruik van technologie, aangezien het de goedkeuring van een strategie, planning, ontwerp en evaluatie vereist, die gebaseerd moeten zijn op een bestuursmodel dat geschikt is voor de behoeften van het management van de verschillende entiteiten die bij deze uitdaging betrokken zijn en die soms lagen van institutionele samenwerking over elkaar legt en synergieën van samenwerking tussen de verschillende territoriale niveaus genereert, die verder gaan dan bevoegdheidskwesties.

In de uitgevoerde studie is een reis gemaakt van het staatsniveau naar de formules die door andere autonome gemeenschappen zijn gekozen in vergelijking met het referentiemodel van de AOC.

Concreet analyseerden ze:

Het staatsmodel, met het Staatssecretariaat voor Digitalisering en Kunstmatige Intelligentie (SEDIA) en het Algemeen Secretariaat voor Digitaal Bestuur (SGAD)
Het bureau voor technologische modernisering van Galicië, opgericht in 2011
De Provinciale Raden in Baskenland, die sinds 2018 technologische basisoplossingen bieden voor elektronische administratie
Het digitale agentschap van Andalusië, opgericht in 2021

In tegenstelling tot de geanalyseerde modellen, werd de AOC veel eerder geboren, in 2002, vanaf het begin in het midden van een innovatief model in zijn ideevorming en in permanente modus van verkenning.

Het onderscheidende element van de AOC wordt in de eerste plaats bepaald door het vermogen om de hele Catalaanse publieke sector samen te brengen, aangezien het Consortium bestaat uit de Generalitat de Catalunya en het Localret Consortium, via welke de entiteiten lokale Catalanen deelnemen aan bestuursorganen; en is gebaseerd op een meervoudig bestuursmodel, waarin de 4 provinciale raden van Catalonië en de 41 regionale raden worden overwogen.

Ten tweede, vanwege zijn puur instrumentele en gespecialiseerde aard, vergeleken met andere beschreven modellen die meerdere doelstellingen hebben, zonder gevolgen van deskundige kennis en ervaring in de ontwikkeling van technologische oplossingen en ontwerp van strategieën voor de transformatie van het digitale model, omgezet in de specialiteit van de lokale wereld. Professioneel en geprofessionaliseerd beheer op basis van gegevensbeheer, zoals aangetoond tussen de verschillende actielijnen die gedurende de 20 jaar van actie zijn ingezet, de oprichting van de Digital Maturity Index (IMD), die een onderscheidend feit heeft gemarkeerd in de vergelijkende context van andere bestaande indicatoren .

Hoofdstuk III. De nodige evaluatie gericht op continue verbetering: een overzicht van de belangrijkste indicatoren

Hoewel er geen model is dat vergelijkbaar is met het IMD van Catalonië, is er een reeks rapporten van internationaal, staats- en regionaal niveau geanalyseerd die indicatoren bieden om de implementatie van de digitale overheid en/of digitale volwassenheid van overheidsdiensten te monitoren.

Index Digitale Overheid. OESO
Benchmarkrapport e-overheid. Europese Commissie
Index voor digitale economie en samenleving (DESI). Europese Commissie
LATAM: de Digital Maturity Index voor AT's. BOD
Observatorium voor elektronische administratie (OBSAE)
Inspectieverslag van de Rekenkamer inzake elektronische administratie
Rapport over de implementatie van elektronische administratie in de gemeenteraden van Navarra
Verslag van de Rekenkamer van Aragon
Verslag van de Rekenkamer van Castilië en León

De studie van deze indicatoren in een vergelijkende context heeft het mogelijk gemaakt om de waarde van adequaat te meten de Digital Maturity Index van Catalonië (IMD).

Het is echter duidelijk dat de IMD niet zomaar een indicator is. Het is een compleet informatiesysteem (“relates indicators”) dat het volgende mogelijk maakt:

De mate van digitalisering van een openbaar lichaam kennen (sterke en zwakke punten)
Vergelijk, krijg perspectief. De digitale volwassenheid van ieder van ons wordt duidelijker gewaardeerd wanneer deze wordt vergeleken (gecontrasteerd) met anderen.
Krijg het grote plaatje (wie leidt en wie loopt achter)

Deze krachtige tool voor analyse en prospectie, gecreëerd door het AOC, biedt kennis en een 360º-visie die het mogelijk maakt de digitale transformatiestrategie voor het APC als geheel voortdurend opnieuw te ontwerpen en de acties te plannen die op termijn moeten worden ondernomen

Naast het unieke karakter, in de formulering, evolutie en uitvoering, moet worden opgemerkt dat het een index is waarin entiteiten deelnemen aan de beoordeling van hun gegevens en contrast door wijzigingen in te dienen via het formulier dat 'vaststelt

Hoofdstuk IV. De vergelijkende studie van digitale volwassenheid

De datastudie is georganiseerd rond drie grote conceptuele blokken:

Rechten van de burger (reëel aanbod van een soort digitale transactiedienst) Indicator: identificaties met digitale hulpmiddelen, Geldig in het AOC-gebied en Cl@ve in de rest.
Activiteit of gebruik in de backoffice van elektronische administratietools. Indicatoren: Aantal raadplegingen per 1000 inwoners per jaar uitgevoerd via de PID en AOC, en de dekking van registeruitwisselingen via digitale kanalen (SIR-transmissies)
Transparantie, aangezien veel van de informatie die een transparantieportaal moet bevatten op een duurzame manier beheersbaar moet zijn en dit is alleen mogelijk wanneer er een digitale volwassenheid is die het mogelijk maakt om openbare informatie op automatische wijze te creëren, classificeren, structureren en presenteren

Om een zinvolle vergelijking te maken, rekening houdend met de structurele verschillen die de gemeenten presenteren als gevolg van de grootte, is de segmentatie van gemeenten gebruikt door AOC in zijn digitale maturiteitsindex:

· Minder dan 500 inwoners, · Van 501 tot 1000, · Van 1001 tot 5000 inwoners, · Van 5001 tot 20000 inwoners, · Van 20001 tot 50000 inwoners, · Meer dan 50000 inwoners.

De resultaten van de analyse die in het algemene gebied is uitgevoerd (zonder rekening te houden met de bevolkingsgroepen) zijn de volgende:

Vergelijkend digitaal volwassenheidsgebied AGE - AOC

Het AOC-gebied vertoont een grotere mate van maturiteit in alle indicatoren
De verschillen zijn minder uitgesproken in de registry-uitwisselingen, die vooral de backoffice raken en worden gekenmerkt door de wettelijke verplichting tot onderlinge verbinding.
De meest uitgesproken verschillen zijn in interoperabiliteit, zowel qua dekking als gebruik, vooral vanwege de slechte gegevens in het OBSAE-gebied.
De dekkingsgraden vertonen een sterkere ontwikkeling dan die van het gebruik, wat duidt op een lage vraag of een onvoldoende aanbod van diensten die met deze structuren zijn verbonden, hoewel deze in het geval van interoperabiliteit van het AOC-gebied aanzienlijk hoog is.
Naleving van de transparantie duidt opnieuw op een zeer lage mate in beide gevallen, waarbij de mate van naleving in het AOC-gebied hoger is.

Wanneer de analyse wordt uitgevoerd in termen van bevolkingssegmenten, kunnen enkele interessante nuances worden waargenomen en kunnen conclusies worden getrokken, zoals:

Ondanks het feit dat de bijna universele dekking van de AOC-oplossingen altijd boven de OBSAE-niveaus ligt, gebruiken veel Catalaanse gemeenten de oplossingen te weinig vanwege een lagere interconnectie met diensten of belangen (zoals gebeurt in de sectie van 1000 tot 5000 inwoners). Het zou wenselijk zijn om te streven naar een homogenisering van procedures, middelen of onderling verbonden diensten die het gebruik bevorderen bij degenen die een tragere rijpingstijd hebben.
In de lagere bevolkingsgroepen is er meer parallellisme in de resultaten van AOC en OBSAE dan in hogere bevolkingsgroepen, wat aangeeft dat er meer structurele dan strategische relevantie is in het digitale rijpingsproces.
De omvang van de gemeente heeft een directe relatie met de waargenomen mate van transparantie, mogelijk door beschikbaarheid van middelen of politieke relevantie. Elke maatregel die kleine gemeenten ontlast, moet tot een substantiële verbetering van de dienstverlening leiden.
Het gebruik van interoperabiliteit neemt enorm toe in automatiseringscontexten, dus het is te verwachten dat het aanbieden van diensten met interoperabiliteitspakketten voor kleine segmenten van de bevolking een aanzienlijke impact kan hebben.

Hoofdstuk V. Conclusies

Zodra de fase van analyse en beoordeling van de resultaten is voltooid, is het passend om een reeks conclusies te trekken over de bepalende factoren en trends die reflectie mogelijk maken over de volgende stappen en de routekaart van het Catalaanse model, kijkend naar de toekomst maar het heden consoliderend, en die draaien om de punten:

Grootte is belangrijk: het beheer van het Catalaanse model

De studie toont een duidelijke correlatie aan tussen de garantie van digitale diensten en de grootte van de gemeente, waarbij de meest bevolkte steden over het algemeen over meer middelen beschikken en slimme portalen en applicaties kunnen ontwikkelen, die een hoog of zeer hoog percentage van hun procedures bieden via het digitale kanaal. Maar er zijn oplossingen op kleinere schaal nodig voor gemeenten met een kleinere bevolking, grotendeels gelegen in plattelandsgebieden en met geografisch verspreide bevolkingscentra. De samenwerking tussen gemeenten van vergelijkbare grootte en met vergelijkbare behoeften is zeer gunstig, zoals blijkt uit het Catalaanse model, maar ook essentieel samenwerking met andere bovengemeentelijke AAPP, en dat deze articulatie wordt uitgevoerd vanuit innovatieve benaderingen, zoals het geval is in de AOC-zaak.

Interoperabiliteit: de Rosetta-steen

La interoperabiliteit het moet een van de fundamentele werkassen van het Catalaanse model blijven om de digitale administratie in alle gemeenten, tussen alle diensten, ongeacht de grootte, te garanderen; dus het maakt de eenmalige start mogelijk.

Zo ook de hergebruiken van oplossingen wordt gepresenteerd als een basisas in het Catalaanse model dat actief het hergebruik bevordert van oplossingen die zijn ontwikkeld in de publieke sector, zoals blijkt uit het feit dat AOC-diensten worden gebruikt door 2.250 overheidsinstanties in Catalonië. Deze gegevens zijn het bewijs van een effectief succesgeval van hergebruik dat aanzienlijke operationele en operationele besparingen en efficiënties van de kant van de Catalaanse administraties genereert, terwijl het tegelijkertijd de termijnen voor het nakomen van wettelijke verplichtingen verkort en de bruikbaarheid voor burgers vergemakkelijkt met gestandaardiseerde diensten. Zo stelt het AOC de broncode van de door haar ontwikkelde applicaties ter beschikking aan de overige openbare lichamen die hierom verzoeken. Aan de andere kant hergebruikt het AOC, waar mogelijk, oplossingen van andere openbare of particuliere instanties, waarbij de logica wordt toegepast die de digitale wereld moet leiden, in het licht van "groepsstrategieën", die leiden tot sterke inefficiëntie van diensten en overheidsuitgaven.

Innovatie en datamanagement

De technologische modernisering van openbare diensten moet vanuit één gebeuren servicegerichte aanpak en niet uitsluitend in de administratieve procedure, aangezien het juridische model erg weinig vernieuwend is.

In die zin lijkt de AOC-formule, na meer dan 20 jaar ervaring en het door de IMD geaccrediteerde bewijs, niet alleen op een meer succesvolle manier te hebben bijgedragen dan de andere geteste formules, maar is het afgestemd op de uitdagingen en toekomstige uitdagingen van de huidige context.

Aan deze aanpak is het noodzakelijk om het voorschot in de toe te voegen gegevensbeheer, om deze om te zetten in automatiseerbare informatie, waardoor processen kunnen worden vereenvoudigd en de nalevingsnormen op het gebied van transparantie kunnen worden verbeterd.

Gelijkheid en inclusie

Technologie is momenteel een cruciaal onderdeel voor de toegang van mensen tot fundamentele rechten, en daarom gaat een van de doelstellingen van de IMD niet alleen over de kwaliteit van openbare diensten, maar ook over de daadwerkelijke uitoefening van de burgerrechten van mensen, naast het recht om elektronisch om te gaan met de bestuur, en zonder het recht op gelijkheid te vergeten, ongeacht het grondgebied van verblijf of activiteit. Het AOC-gebied vertoont een grotere mate van volwassenheid in alle indicatoren die in deze studie zijn geanalyseerd, een scenario dat burgers in een betere positie plaatst met betrekking tot de uitoefening van hun rechten in de digitale omgeving.

Agenda 2030 en Stedelijke Agenda

De functionaliteit van het IMD en de opbouw van het Catalaanse model gedurende deze 20 jaar moeten gekoppeld worden aan de Agenda 2030 en de Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen van de stedelijke agenda's.

Met het oog op deze analyse moet met name aandacht worden besteed aan de specifieke doelstelling 9.2.– Bevordering van elektronische administratie en verkleining van de digitale kloof, die de volgende actielijnen omvat:

Uitbreiding van elektronische administratiediensten, waardoor administratieve procedures voor burgers en bedrijven worden vergemakkelijkt.
Neem technologische innovatiemaatregelen, met toepassingen die burgers dichter bij openbare diensten brengen.
Strategieën voor digitale geletterdheid hebben voor kwetsbare groepen (langdurig werklozen, ouderen enz.) om de digitale kloof te dichten.
Verbeter gespecialiseerde opleidingen in deze onderwerpen, zowel voor ambtenaren als voor de samenleving in het algemeen.

Uiteindelijk de conclusies van de studie valideren de strategie ontwikkeld door het Catalaanse model en, in het bijzonder, de noodzaak om een plannings-, meet- en evaluatiesysteem te hebben (een gebrek dat in de andere gevallen naar voren kwam, zowel in nationale als internationale studies), een systeem open en continue verbetering, die zich kan aanpassen aan nieuwe factoren, zoals telewerk of duurzaamheid, ter ondersteuning van de inzet van digitale administratie.

Om vooruitgang te boeken in het digitale transformatieproces, moeten gemeenten een globale visie hebben, met een institutioneel project dat, als een stappenplan, de doelstellingen definieert en de te ondernemen acties bepaalt op basis van de beschikbare middelen en vaardigheden. Het ontbreken van een roadmap om het ontwerp en de implementatie van digitale transformatie te sturen of te leiden, kan hoge kosten met zich meebrengen voor gemeenten. Dat lijkt duidelijk de implementatie van de IMD en de ondersteuning van de AOC bij de vorming van het Catalaanse model maakt het mogelijk voor overheidsmanagers om deze dimensies in detail in kaart te brengen en een diagnose te stellen van hun sterke punten en hiaten die moeten worden gedicht een digitale transformatie blijven bevorderen die de verwachte efficiëntiewinst en het bijbehorende sociale en economische rendement oplevert.

Project status

In de maak. Studie uitgevoerd door Concepción Campos Acuña en Sergio Jiménez Meroño (oktober 2022)

Volledige tekst van de studie [PDF]

Meer informatie

Campos Acuña, Mª C. "De splitsing van wet 30/1992: de context van de dissociatieve formule en de gevolgen ervan. Algemene overwegingen en meest relevante aspecten", in Campos (reg.), De nieuwe lokale administratieve procedure, Wolters Kluwer, 2016
Cerrillo en Martínez, A. (2020). "De digitale transformatie van het lokaal bestuur: de elementen voor een stappenplan identificeren". Tijdschrift voor democratie en lokaal bestuur50.
Criado Grande, I. (2021). "Het beleid van digitale administratie in Spanje. Van digitale openbare diensten tot intelligent bestuur en openbaar bestuur 4.0”, in Ramió Matas, C. (coord.) Digitaal bestuur en publieke innovatie. Madrid, INAP
Van Diego Gómez, A. en Vaquero García, A. (2016). "Herdimensionering van de lokale fabriek: uitdagingen voor minifundisme in Galicië", Doc. Lokaal netwerk 5/2016, 2016, laatst geraadpleegd op 21 oktober 2021)
Jiménez Meroño, S. (2019). Digitale transformatie voor overheidsdiensten. INAP, Madrid
Maldonado-Melendez, MAA (2022). "De administratie en haar digitale transformatie: de stand van zaken in LATAM", in Cerrillo (Director) en Castillo (Coord.), De digitale administratie, Dykinson, Madrid
Salvador Serna, M. (2021). Digitale transformatie en openbare dienstverlening: institutionele capaciteiten om nieuwe uitdagingen aan te gaan. Administratieve documentatie, 8, 25-42.
Valero Torrijos, V. (2022). "Het hergebruik van informatie in de gemeenten met een lagere bevolking", in Fondevila (Dir.), Digitale transformatie in middelgrote en kleine lokale entiteiten, De adviseur, Las Rozas, Madrid.