Avaliação do impacto do modelo catalão de administração digital e o trabalho da AOC

Desafio

Como podemos avaliar o impacto do modelo catalão de gestão digital e o trabalho da AOC, em comparação com outros modelos no resto do Estado

Problema e contexto atual

A transformação tecnológica que a sociedade como um todo vive desde o início do século XXI atinge também o setor público, como agente fundamental na garantia da qualidade de vida das pessoas, na sustentabilidade da economia e na proteção do estado de bem-estar. Esta obrigação do setor público adquire especial relevância num contexto fortemente marcado por dois fatores exógenos: a pandemia gerada pelo Covid-19 e a consequente crise sanitária, social e económica, que quando começava a virar para a recuperação teve de enfrentar uma cenário inédito em que o fator digital já se tornou o fator essencial, além das exigências legais.

Assim, a transformação digital da gestão pública trouxe novos desafios e desafios face à utilização da tecnologia e à proteção dos direitos e liberdades dos cidadãos numa nova realidade, mas também dos elementos organizativos e operacionais das entidades públicas.

Esta transformação digital é particularmente complexa pela heterogeneidade do setor público, marcada pela atomização do mapa local e pelas profundas assimetrias existentes, e agravada não só pelo facto de o quadro regulamentar de base não distinguir por dimensão, dimensão e recursos das entidades locais, ou que o ordenamento jurídico e a realidade não andem ao mesmo ritmo; mas também pela falta de estratégia, planificação e ferramentas comuns, que possam satisfazer o processo de transformação de todas e cada uma das entidades que compõem o sector.

Na Catalunha, porém, a importância vertebral dos elementos tecnológicos e organizacionais logo foi compreendida e, em julho de 2001, através da Pacto para a promoção e desenvolvimento da Sociedade da Informação nas administrações públicas catalãs, um começou a ser construído modelo próprio de administração digital que foi aperfeiçoado ao longo dos anos, já vinte, através do Consórcio de Administração Aberta da Catalunha (AOC).

De fato, o modelo catalão de administração digital gira em torno de um órgão instrumental, a AOC, que nasceu em 2002 com os seguintes objetivos estratégicos:

a) Promover o interoperabilidade dos sistemas de informação catalães com o resto das administrações.

b) Criar e disponibilizar serviços de administração eletrónica comuns a todas as entidades (como o portal da transparência, soluções de notificação e fatura eletrônica...) e incentivar o reuso das soluções desenvolvidas.

c) Garantir a identidade e acreditar a vontade nas ações dos cidadãos e funcionários do setor público, bem como a confidencialidade e não rejeição nas comunicações eletrônicas (Segurança e proteção de dados).

d) Estabelecer acordos e medidas de colaboração entre os diferentes níveis de administração, bem como desenvolver métodos de trabalho para digitalizar a gestão interna e acompanhar para organizações em gestão de mudanças.

Desta forma, o modelo catalão de administração digital visa atuar como um elemento para mitigar o risco de incumprimento e permitir a transformação digital que garanta a igualdade de direitos entre todas as pessoas independentemente da parte do território da Catalunha onde se encontram, sem que haja sendo cidadãos de primeira e segunda classe dependendo do elemento digital. Porque são precisamente os municípios mais pequenos que mais necessitam de serviços de administração eletrónica, pois caso contrário terão de se deslocar para as grandes cidades onde se situam as sedes das outras administrações, aumentando os encargos administrativos, a pegada ecológica e a clara contradição com os princípios orientadores princípios de funcionamento das administrações públicas.

Com a entrada em vigor definitiva do marco regulatório do governo digital de 2015, o impulso digital da pandemia e a celebração do vigésimo aniversário da AOC, considerou-se o momento perfeito para realizar um exercício de reflexão interna sobre o modelo catalão de administração digital e também reflexão externa, em termos comparativos, com outros modelos; além de realizar uma revisão das metodologias e indicadores existentes para avaliar o grau de maturidade digital dos órgãos públicos, a fim de poder mensurar adequadamente o valor de o Índice de Maturidade Digital da Catalunha.

Solução

O Consórcio AOC celebrou seu vigésimo aniversário e para comemorar esta data, e para destacar o trabalho realizado pelas administrações públicas catalãs, a AOC encomendou um estudo sobre o modelo catalão de administração digital, em termos de direito e organização comparados, mas também em o aspecto funcional, através de um estudo de campo que permite obter evidências empíricas sobre o resultado deste modelo comparado a outros existentes.

O estudo foi concedido a Conceição Campos Acuña i Sergio Jimenez Meroño, duas pessoas com experiência e reputação no setor público e com visão externa e independente.

Especificamente, os objetivos deste estudo foram os seguintes:

a) Analisar a experiência do modelo catalão de administração digital e do AOC (doravante "o modelo catalão"), avaliando os aspectos positivos e a melhorar.

b) Fazer uma comparação do grau de maturidade digital das administrações locais catalãs em relação a uma amostra de outras comunidades.

c) Identificar oportunidades futuras tendo como referência as melhores experiências de agências digitais estatais e internacionais.

Por isso, neste estudo, foram examinados diferentes modelos de governança da administração digital em todo o território espanhol, tanto no nível estadual quanto regional. E o exame é completado com uma análise comparativa do grau de maturidade digital dos órgãos públicos que se inspira na metodologia do Índice de Maturidade Digital (IMD) desenvolvida pela AOC.

O estudo centrou-se no nível local, nas autarquias como entidades mais próximas dos cidadãos e veículos de garantia dos seus direitos relacionais também com outras administrações.

Para realizar o estudo, foi proposta uma metodologia que permitiu cobrir duas necessidades distintas:

Uma comparação entre os sucessos da implementação da administração digital na Catalunha, território AOC, e no resto da Espanha, território OBSAE.
Uma visão geral ou modelo que transcende a simples análise de cada um dos municípios incluídos em cada cenário.

Por fim, o estudo conclui com uma série de reflexões sobre os fatores determinantes do cenário presente e futuro que devem nos permitir manter o rumo do modelo, consolidando seus pontos fortes, fortalecendo seus pontos fracos e aproveitando as oportunidades que apresenta o modelo e as contexto futuro.

Síntese do estudo

Texto completo do estudo [PDF]

Capítulo II. Modelos comparativos de governança digital

A transformação digital é muito mais do que a aquisição e uso de tecnologia, pois requer a adoção de uma estratégia, planejamento, desenho e avaliação, que deve ser baseada em um modelo de governança adequado às necessidades de gestão das diferentes entidades engajadas neste desafio e que passa, por vezes, por sobrepor camadas de colaboração institucional e gerar sinergias de cooperação entre os diferentes níveis territoriais, para além das questões de competência.

No estudo realizado, foi feito um percurso desde o nível estadual até as fórmulas escolhidas por outras comunidades autônomas em comparação com o modelo referenciado da AOC.

Especificamente, eles analisaram:

O modelo estadual, com a Secretaria de Estado de Digitalização e Inteligência Artificial (SEDIA) e a Secretaria Geral de Administração Digital (SGAD)
A Agência de Modernização Tecnológica da Galiza, criada em 2011
Os Conselhos Provinciais do País Basco, que oferecem desde 2018 soluções tecnológicas básicas para a administração eletrônica
A Agência Digital da Andaluzia, criada em 2021

Ao contrário dos modelos analisados, o AOC nasceu muito antes, em 2002, estando desde o início no meio de um modelo inovador na sua ideação e em permanente modo de exploração.

O elemento distintivo da AOC é determinado, em primeiro lugar, pela capacidade de reunir todo o setor público catalão, uma vez que o Consórcio é constituído pela Generalitat de Catalunya e pelo Consórcio Localret, através do qual as entidades catalãs locais participam órgãos de governo; e se baseia em um modelo de governança plural, no qual estão contemplados os 4 conselhos provinciais da Catalunha e os 41 conselhos regionais.

Em segundo lugar, pelo seu carácter puramente instrumental e especializado, face a outros modelos descritos que têm objectivos múltiplos, sem consequências de conhecimento especializado e experiência no desenvolvimento de soluções tecnológicas e concepção de estratégias para a transformação do modelo digital, transformado na especialidade do mundo local. Gestão profissionalizada e profissionalizada com base na gestão de dados, como demonstrado, entre as diversas linhas de atuação desdobradas ao longo dos 20 anos de atuação, a criação do Índice de Maturidade Digital (IMD) que tem marcado um fato diferencial no contexto comparativo dos demais indicadores existentes .

Capítulo III. A avaliação necessária voltada para a melhoria contínua: uma visão geral dos principais indicadores

Embora não exista um modelo semelhante ao IMD da Catalunha, foram analisados vários relatórios internacionais, estaduais e regionais que oferecem indicadores para monitorar a implantação do governo digital e/ou a maturidade digital das administrações públicas.

Índice de Governo Digital. OCDE
Relatório de referência do governo eletrônico. Comissão Europeia
Índice de Economia e Sociedade Digital (Desi). Comissão Europeia
LATAM: Índice de Maturidade Digital para ATs. OFERTA
Observatório de Administração Eletrônica (OBSAE)
Relatório de inspeção do Tribunal de Contas em matéria de administração eletrónica
Relatório sobre a implementação da administração eletrônica nas prefeituras de Navarra
Relatório da Câmara de Contas de Aragão
Relatório do Conselho de Contas de Castela e Leão

O estudo destes indicadores em contexto comparativo tem permitido medir adequadamente o valor de o Índice de Maturidade Digital da Catalunha (IMD).

No entanto, é claro que o IMD não é apenas mais um indicador. É um sistema de informação completo (“relaciona indicadores”) que permite:

Conhecer o grau de digitalização de um órgão público (pontos fortes e pontos fracos)
Compare, obtenha perspectiva. A maturidade digital de cada um de nós é mais claramente apreciada quando comparada (contrastada) com outras.
Obtenha uma visão completa (quem levou à cauda)

Esta poderosa ferramenta de análise e prospecção criada pela AOC, proporciona um conhecimento e visão 360º que permite que a estratégia de transformação digital seja continuamente redefinida para a APC como um todo e planejando as ações que precisarão ser realizadas.

Para além do seu carácter único, na formulação, evolução e execução, importa referir que se trata de um Índice em que as entidades participam na revisão dos seus dados e contrastam apresentando alterações através do formulário que 'estabelece

Capítulo IV. O estudo comparativo da maturidade digital

O estudo de dados é organizado em torno de três grandes blocos conceituais:

Direitos dos cidadãos (oferta real de algum tipo de serviço digital transacional) Indicador: identificações com ferramentas digitais, seja Válido no território da AOC e Cl@ve no restante.
Atividade ou uso no back office de ferramentas de administração eletrônica. Indicadores: Número de consultas por 1000 habitantes por ano realizadas através do PID e AOC, e cobertura das trocas cadastrais por canais digitais (transmissões SIR)
Transparência, pois grande parte da informação que um portal de transparência deve conter deve ser gerida de forma sustentável e isso só é possível quando existe uma maturidade digital que permite a criação, classificação, estruturação e apresentação da informação pública a partir da informação pública de forma automática .

Para fazer uma comparação significativa, dadas as diferenças estruturais apresentadas pelos municípios devido ao porte, foi utilizada a segmentação de municípios utilizada pela AOC em seu índice de maturidade digital:

· Menos de 500 habitantes, · De 501 a 1000, · De 1001 a 5000 habitantes, · De 5001 a 20000 habitantes, · De 20001 a 50000 habitantes, · Mais de 50000 habitantes.

Os resultados oferecidos pela análise realizada na área geral (sem considerar os setores da população) são os seguintes:

Comparação Território de Maturidade Digital AGE - AOC

O território AOC mostra um maior grau de maturidade em todos os indicadores
As diferenças são menos acentuadas nas trocas de registro, que afetam especialmente o back office e são marcadas pela obrigação legal de interconexão.
As diferenças mais pronunciadas estão na interoperabilidade, tanto na cobertura quanto no uso, principalmente devido à escassez de dados no território da OBSAE.
Os graus de cobertura apresentam uma maior evolução do que os de utilização, indiciando quer uma fraca procura quer uma oferta insuficiente de serviços ligados a estas estruturas, embora no caso da interoperabilidade do território AOC seja significativamente elevada.
A conformidade na transparência indica, novamente, um grau muito baixo em ambos os casos, sendo o grau de conformidade no território da AOC maior.

Quando a análise é feita em termos de segmentos populacionais, algumas nuances interessantes podem ser observadas e conclusões podem ser tiradas, como:

Apesar de a cobertura quase universal das soluções AOC estar sempre acima dos níveis OBSAE, muitos municípios catalães subutilizam as soluções devido a uma menor interconexão de serviços ou interesse (como acontece na seção de 1000 a 5000 habitantes). Seria desejável buscar uma homogeneização de procedimentos, recursos ou serviços interligados que promovam o uso naqueles de maturação mais lenta.
Nas camadas mais baixas da população há maior paralelismo nos resultados do AOC e OBSAE do que nas camadas mais altas, indicando que há uma relevância estrutural maior do que estratégica no processo de amadurecimento digital.
O tamanho do município tem relação direta com o grau de transparência observado, possivelmente pela disponibilidade de meios ou relevância política. Qualquer medida que alivie o ônus dos esforços dos pequenos municípios deve ter uma maneira substancial de melhorar o serviço.
A utilização da interoperabilidade dispara em contextos de automação, pelo que é de esperar que a oferta de serviços com pacotes de interoperabilidade para pequenos segmentos da população possa ter um impacto significativo.

Capítulo V. Conclusões

Uma vez concluída a fase de análise e revisão dos resultados, é oportuno tirar uma série de conclusões sobre os fatores determinantes e tendências que permitem refletir sobre os próximos passos e roteiro do modelo catalão, olhando para o futuro, mas consolidando o presente, e que giram em torno dos pontos:

O tamanho importa: a governança do modelo catalão

O estudo demonstra uma clara correlação entre a garantia de serviços digitais e o tamanho do município, sendo as cidades mais populosas as que tendem a ter mais recursos e podem desenvolver portais e aplicativos inteligentes, disponibilizando um percentual alto ou muito alto de seus procedimentos pelo canal digital. Mas são necessárias soluções em menor escala para municípios com populações menores, localizados em grande parte em áreas rurais e com centros populacionais geograficamente dispersos. o colaboração entre municípios de porte semelhante e com necessidades semelhantes é muito benéfica, como demonstra o modelo catalão, além de ser essencial colaboração com outras AAPP supramunicipais, e que essa articulação é realizada a partir de abordagens inovadoras como no caso da AOC.

Interoperabilidade: a Pedra de Roseta

La interoperabilidade Deve continuar a ser um dos eixos fundamentais de trabalho do modelo catalão para garantir a administração digital em todos os municípios, entre todos os serviços, independentemente da sua dimensão; Tal fará o princípio de uma vez.

Da mesma forma, o reuso de soluções se apresenta como um eixo básico no modelo catalão que promove ativamente a reutilização de soluções desenvolvidas no setor público, como demonstra o fato de que os serviços AOC são utilizados por 2.250 órgãos públicos na Catalunha. Esses dados são a prova de um caso de sucesso efetivo de reutilização que gera economias e eficiências operacionais e operacionais significativas por parte das administrações catalãs, ao mesmo tempo em que permite reduzir os prazos de cumprimento das obrigações legais e facilita a usabilidade perante os cidadãos com serviços padronizados. Assim, a AOC disponibiliza o código fonte das aplicações que desenvolveu às restantes entidades públicas que o solicitem. Por outro lado, a AOC, sempre que possível, reutiliza soluções de outras entidades públicas ou privadas, aplicando a lógica que deve presidir ao mundo digital, face a estratégias de “grupo”, geradoras de fortes ineficiências de serviço e despesa pública.

Inovação e gestão de dados

A modernização tecnológica dos serviços públicos deve ser feita de um Abordagem baseada em serviços e não exclusivamente no procedimento administrativo, pois o modelo jurídico é pouco inovador.

Neste sentido, a fórmula AOC, após mais de 20 anos de experiência e das evidências acreditadas através do IMD, não só parece ter contribuído de forma mais exitosa que as outras fórmulas testadas como está alinhada com os desafios e desafios futuros apresentados por o contexto atual.

A esta abordagem é necessário acrescentar o avanço na gestão de dados, para transformá-la em informação automatizável, o que permite simplificar processos e melhorar os padrões de compliance em termos de transparência.

Igualdade e inclusão

A tecnologia é atualmente um elemento fundamental no acesso aos direitos fundamentais das pessoas, razão pela qual uma das finalidades do IMD não se refere apenas à qualidade dos serviços públicos, mas também ao exercício efetivo dos direitos de Cidadania, para além do direito à se relacionam eletronicamente com a administração, e sem esquecer o direito à igualdade independentemente do território de residência ou atividade. O território AOC apresenta maior grau de amadurecimento em todos os indicadores analisados neste estudo, cenário que coloca os cidadãos em melhor posição em relação ao exercício de seus direitos no ambiente digital.

Agenda 2030 e Agenda Urbana

A funcionalidade do IMD e a construção do modelo catalão durante esses 20 anos devem estar conectadas à Agenda 2030 e aos objetivos do desenvolvimento sustentável das agendas urbanas.

Em particular, para efeitos desta análise, é necessário destacar o objetivo específico 9.2.– Promover a administração eletrónica e reduzir o fosso digital, que inclui as seguintes linhas de ação:

Aumentar os serviços de administração eletrónica, facilitando os procedimentos administrativos para cidadãos e empresas.
Adotar medidas de inovação tecnológica, com aplicações que aproximem os cidadãos dos serviços públicos.
Dispor de estratégias de literacia digital para grupos vulneráveis (desempregados de longa duração, idosos, etc.) de forma a reduzir o fosso digital.
Melhorar a formação especializada nestas matérias, tanto dos funcionários públicos como da sociedade em geral.

Em última análise, as conclusões do estudo validam a estratégia desenvolvida pelo modelo catalão e, em particular, a necessidade de ter um sistema de planejamento, medição e avaliação (falta apontada nos demais casos, tanto em estudos nacionais quanto internacionais), um sistema melhoria aberta e contínua, que se podem adaptar a novos fatores, como o teletrabalho ou a sustentabilidade, para apoiar a implantação da administração digital.

Para avançar no processo de transformação digital, os municípios precisam ter uma visão global, com um projeto institucional que, como roteiro, defina os objetivos e determine as ações a serem realizadas com base nos recursos e competências disponíveis. A ausência de um roteiro para direcionar ou liderar o desenho e a implementação da transformação digital pode ter um alto custo para os municípios. Parece claro que a implementação do IMD e o apoio da AOC na formação do modelo catalão permite para os gestores públicos mapearem detalhadamente essas dimensões e diagnosticarem suas potencialidades e lacunas a serem preenchidas por continuar a promover uma transformação digital que produza os esperados ganhos de eficiência e o correspondente retorno social e económico.

Status do projeto

Em produção. Estudo realizado por Concepción Campos Acuña e Sergio Jiménez Meroño (outubro de 2022)

Texto completo do estudo [PDF]

Mais Informações

Campos Acuña, Mª C. "A cisão da Lei 30/1992: o contexto da fórmula dissociativa e suas consequências. Considerações gerais e aspectos mais relevantes”, in Campos (dir.), O novo procedimento administrativo local, Wolters Kluwer, 2016
Cerrillo e Martínez, A. (2020). "A transformação digital da administração local: Identificar os elementos para uma estante de rotas". Revista Democracia e Poder Local 50.
Criado Grande, I. (2021). "A política de administração digital na Espanha. Dos serviços públicos à Gobernanza Inteligente e Administração Pública 4.0”, in Ramió Matas, C. (coord.) Administração digital e inovação pública. Madri, INAP
Por Diego Gómez, A. e Vaquero García, A. (2016). "Redies na fábrica local: detidos no minifundismo na Galiza", Doc. Rede local 5/2016, 2016, última consulta 21 de outubro de 2021)
Jimenez Meroño, S. (2019). Transformação digital para Administrações Públicas. INAP, Madri
Maldonado-Melendez, MAA (2022). "A administração e sua transformação digital: o estado da questão na LATAM", em Cerrillo (Diretor) e Castillo (Coord.), A Administração Digital, Dykinson, Madri
Salvador Serna, M. (2021). Transformação digital e serviço público: capacidades institucionais para enfrentar novos desafios. Documentação administrativa, 8, 25-42.
Valero Torrijos, V. (2022). “A reutilização da informação nos concelhos de menor população”, em Fondevila (Dir.), Transformação digital em pequenas e médias entidades locais, O Consultor, Las Rozas, Madrid.