Évaluation de l'impact du modèle catalan d'administration numérique et du travail de l'AOC

Défi

Comment évaluer l'impact du modèle catalan d'administration numérique et du travail de l'AOC, par rapport à d'autres modèles dans le reste de l'État

Problème et contexte actuel

La transformation technologique que connaît la société dans son ensemble depuis le début du XXIe siècle affecte également le secteur public, en tant qu'agent clé pour garantir la qualité de vie des personnes, la durabilité de l'économie et la protection de l'État-providence. Cette obligation du secteur public acquiert une pertinence particulière dans un contexte fortement marqué par deux facteurs exogènes : la pandémie générée par le Covid-19 et la crise sanitaire, sociale et économique qui en a résulté, qui, alors qu'elle commençait à s'orienter vers la reprise, a dû faire face à une scénario sans précédent dans lequel le facteur numérique est déjà devenu le facteur essentiel, au-delà des exigences légales.

Ainsi, la transformation numérique de la gestion publique a apporté de nouveaux défis et défis à l'utilisation de la technologie et à la protection des droits et libertés des citoyens dans une nouvelle réalité, mais aussi aux éléments organisationnels et opérationnels des organismes publics.

Cette transformation numérique est particulièrement complexe en raison de l'hétérogénéité du secteur public, marquée par l'atomisation de la carte locale et les asymétries profondes qui existent, et accrue non seulement par le fait que le cadre réglementaire de base ne distingue pas en fonction de la taille, de la dimension et les ressources des entités locales, ou que le système juridique et la réalité ne vont pas au même rythme ; mais aussi en raison de l'absence de stratégie, de planification et d'outils communs, capables de satisfaire le processus de transformation de chacune des entités qui composent le secteur.

En Catalogne, cependant, l'importance vertébrale des éléments technologiques et organisationnels a été rapidement comprise et, en juillet 2001, à travers la Pacte pour la promotion et le développement de la société de l'information dans les administrations publiques catalanes, on a commencé à être construit propre modèle d'administration numérique qui s'est perfectionné au fil des ans, déjà vingt, à travers le Consortium d'Administration Ouverte de Catalogne (AOC).

En effet, le modèle catalan d'administration numérique s'articule autour d'un organisme instrumental, l'AOC, qui a vu le jour en 2002 avec les objectifs stratégiques suivants :

a) Promouvoir la interopérabilité des systèmes d'information catalans avec le reste des administrations.

b) Créer et fournir des services d'administration électronique communs à toutes les entités (tels que le portail de la transparence, solutions de notification et facturation électronique...) et favoriser la réutilisation des solutions développées.

c) Garantir l'identité et accréditer la volonté dans les actions des citoyens et du personnel du secteur public, ainsi que la confidentialité et le non-rejet des communications électroniques (Sécurité et protection des données).

d) Établir des ententes et des mesures de collaboration entre les différents niveaux d'administration, ainsi que développer des méthodes de travail pour numériser la gestion interne et accompagner aux organisations dans la conduite du changement.

De cette manière, le modèle catalan d'administration numérique vise à agir comme un élément pour atténuer le risque de non-conformité et permettre la transformation numérique qui garantit l'égalité des droits entre toutes les personnes, quelle que soit la partie du territoire de la Catalogne où se rencontrent, sans qu'il y ait être des citoyens de première et de seconde classe en fonction de l'élément numérique. Parce que ce sont précisément les petites municipalités qui ont le plus besoin de services d'administration électronique, sinon elles devront se déplacer vers les grandes villes où se trouvent les sièges des autres administrations, ce qui augmente les charges administratives, l'empreinte écologique et une contradiction évidente avec les principes directeurs principes de fonctionnement des administrations publiques.

Avec l'entrée en vigueur définitive du cadre réglementaire du gouvernement numérique de 2015, la campagne de numérisation de la pandémie et la célébration du vingtième anniversaire de l'AOC, il a été jugé le moment idéal pour mener un exercice de réflexion interne sur le modèle catalan d'administration numérique. et aussi la réflexion externe, en termes comparatifs, avec d'autres modèles ; en plus de procéder à un examen des méthodologies et des indicateurs existants pour évaluer le degré de maturité numérique des organismes publics afin de pouvoir mesurer adéquatement la valeur de l'indice de maturité numérique de la Catalogne.

Solution 

Le Consortium AOC a célébré son vingtième anniversaire et pour commémorer cette date, et pour souligner le travail accompli par les administrations publiques catalanes, l'AOC a commandé une étude sur le modèle catalan d'administration numérique, en termes de droit et d'organisation comparés, mais aussi en l'aspect fonctionnel, à travers une étude de terrain qui permet d'obtenir des preuves empiriques sur le résultat de ce modèle par rapport à d'autres existants.

L'étude a été attribuée à Concepcion Campos Acuña i Sergio Jiménez Meroño, deux personnes ayant une expérience et une réputation dans le secteur public et avec une vision externe et indépendante.

Plus précisément, les objectifs de cette étude étaient les suivants :

a) Analyser l'expérience du modèle catalan d'administration numérique et de l'AOC (ci-après "le modèle catalan"), en évaluant les aspects positifs et les aspects à améliorer.

b) Faire une comparaison du degré de maturité numérique des administrations locales catalanes par rapport à un échantillon d'autres communautés.

c) Identifier les opportunités futures en prenant comme référence les meilleures expériences des agences numériques étatiques et internationales.

Pour cette raison, dans cette étude, différents modèles de gouvernance de l'administration numérique ont été examinés sur tout le territoire espagnol, tant au niveau de l'État que régional. Et l'examen est complété par une analyse comparative du degré de maturité numérique des organismes publics qui s'inspire de la méthodologie de l'indice de maturité numérique (IMD) développé par l'AOC.

L'étude s'est concentrée sur le niveau local, sur les municipalités en tant qu'entités les plus proches des citoyens et véhicules pour garantir leurs droits relationnels également avec d'autres administrations.

Pour mener à bien l'étude, une méthodologie a été proposée permettant de couvrir deux besoins différents :

• Une comparaison entre les succès de la mise en œuvre de l'administration numérique en Catalogne, territoire AOC, et le reste de l'Espagne, territoire OBSAE.
• Une vue d'ensemble ou un modèle qui dépasse la simple analyse de chacune des municipalités incluses dans chaque scénario.

Enfin, l'étude se conclut par une série de réflexions sur les facteurs déterminants du scénario présent et futur qui doivent nous permettre de maintenir le cap du modèle, de consolider ses forces, de renforcer ses faiblesses et de profiter des opportunités que présente le modèle et les contexte futur.

 

SYNTHESE DE L'ETUDE

Texte intégral de l'étude [PDF]

Chapitre II. Modèles comparatifs de gouvernance numérique

La transformation numérique est bien plus que l'acquisition et l'utilisation de la technologie, car elle nécessite l'adoption d'une stratégie, d'une planification, d'une conception et d'une évaluation, qui doit être basée sur un modèle de gouvernance adapté aux besoins de gestion des différentes entités engagées dans ce défi. et qui arrive, parfois, à superposer des couches de collaboration institutionnelle et à générer des synergies de coopération entre les différents niveaux territoriaux, au-delà des questions de compétence.

Dans l'étude réalisée, un parcours a été fait du niveau de l'État aux formules choisies par d'autres communautés autonomes par rapport au modèle référencé de l'AOC.

Plus précisément, ils ont analysé :

• Le modèle étatique, avec le Secrétariat d'État au numérique et à l'intelligence artificielle (SEDIA) et le Secrétariat général à l'administration numérique (SGAD)
• L'Agence de Modernisation Technologique de la Galice, créée en 2011
• Les Députations du Pays Basque, qui fournissent des solutions technologiques de base pour l'administration électronique depuis 2018
• L'Agence Digitale d'Andalousie, créée en 2021

Contrairement aux modèles analysés, l'AOC est née bien plus tôt, en 2002, étant dès le départ au cœur même d'un modèle innovant dans son idéation et en mode d'exploration permanente.

L'élément distinctif de l'AOC est déterminé, tout d'abord, par la capacité de rassembler l'ensemble du secteur public catalan, puisque le Consortium est constitué par la Generalitat de Catalunya et le Consortium Localret, à travers lequel les entités catalanes locales participent à organes directeurs; et est basé sur un modèle de gouvernance plurielle, dans lequel les 4 conseils provinciaux de Catalogne et les 41 conseils régionaux sont envisagés.

Deuxièmement, en raison de sa nature purement instrumentale et spécialisée, par rapport à d'autres modèles décrits qui ont des objectifs multiples, sans conséquences de connaissances et d'expérience expertes dans le développement de solutions technologiques et la conception de stratégies pour la transformation du modèle numérique, devenu la spécialité du monde local. Une gestion professionnelle et professionnalisée basée sur la gestion des données, comme en témoigne, parmi les différentes lignes d'action déployées tout au long des 20 années d'action, la création de l'Indice de Maturité Numérique (IMD) qui a marqué un fait différentiel dans le contexte comparatif des autres indicateurs existants .

 

Chapitre III. Le nécessaire bilan d'amélioration continue : un tour d'horizon des principaux indicateurs

Bien qu'il n'existe pas de modèle similaire à l'IMD de Catalogne, une série de rapports au niveau international, étatique et régional ont été analysés qui proposent des indicateurs pour suivre la mise en œuvre du gouvernement numérique et/ou la maturité numérique des administrations publiques.

• Index du gouvernement numérique. OCDE
• Rapport de référence sur l'administration en ligne. Commission européenne
• Indice de l'économie et de la société numériques (DESI). Commission européenne
• LATAM : l'indice de maturité numérique des AT. OFFRE
• Observatoire de l'administration électronique (OBSAE)
• Rapport d'inspection de la Cour des comptes en matière d'administration électronique
• Rapport sur la mise en place de l'administration électronique dans les mairies de Navarre
• Rapport de la Chambre des Comptes d'Aragon
• Rapport du Conseil des Comptes de Castille et Leon

L'étude de ces indicateurs dans un contexte comparatif a permis de mesurer adéquatement la valeur de l'indice de maturité numérique de la Catalogne (IMD).

Cependant, il est clair que l'IMD n'est pas simplement un autre indicateur. C'est un système d'information complet (« indicateurs relatifs ») qui permet :

• Connaître le degré de numérisation d'un organisme public (points forts et points faibles)
• Comparez, prenez du recul. La maturité numérique de chacun de nous est plus clairement appréciée lorsqu'elle est comparée (contrastée) avec les autres.
• Obtenez une vue d'ensemble (qui est en tête et qui est en retard)

Ce puissant outil d'analyse et de prospection créé par l'AOC, apporte une connaissance et une vision à 360º qui permet la refonte continue de la stratégie de transformation digitale de l'APC dans son ensemble et de planifier les actions qui devront être menées à terme

Outre son caractère unique, dans la formulation, l'évolution et l'exécution, il convient de noter qu'il s'agit d'un index dans lequel les entités participent à l'examen de leurs données et contrastent en soumettant des modifications via le formulaire qui "établit

 

Chapitre IV. L'étude comparée de la maturité numérique

L'étude des données est organisée autour de trois grands blocs conceptuels :

• Citoyenneté (offre réelle d'un certain type de service numérique transactionnel) Indicateur : identifications aux outils numériques, soit Valable sur le territoire AOC et Cl@ve dans le reste.
• Activité ou utilisation en back office d'outils d'administration électronique. Indicateurs : Nombre de consultations pour 1000 habitants par an réalisées via le PID et l'AOC, et la couverture des échanges du registre via les canaux numériques (transmissions SIR)
• Transparence, car une grande partie des informations qu'un portail de transparence doit contenir doit être gérable de manière durable et cela n'est possible que lorsqu'il existe une maturité numérique qui permet la création, la classification, la structuration et la présentation d'informations publiques de manière automatique

Afin de faire une comparaison significative, compte tenu des différences structurelles présentées par les communes en raison de leur taille, la segmentation des communes utilisée par AOC dans son indice de maturité numérique a été utilisée :

 · Moins de 500 habitants, · De 501 à 1000, · De 1001 à 5000 habitants, · De 5001 à 20000 habitants, · De 20001 à 50000 habitants, · Plus de 50000 habitants.

Les résultats offerts par l'analyse menée dans le domaine général (sans tenir compte des tranches de la population) sont les suivants :

• Le territoire AOC affiche une plus grande maturité sur tous les indicateurs
• Les différences sont moins marquées dans les échanges de registre, qui touchent surtout le back office et sont marqués par l'obligation légale d'interconnexion.
• Les différences les plus marquées concernent l'interopérabilité, tant dans la couverture que dans l'utilisation, notamment en raison de la faiblesse des données sur le territoire de l'OBSAE.
• Les degrés de couverture montrent un développement plus important que ceux d'utilisation, indiquant soit une faible demande, soit une offre insuffisante de services connectés à ces structures, bien que dans le cas de l'interopérabilité du territoire AOC, il soit significativement élevé.
• La conformité en matière de transparence indique, encore une fois, un degré très faible dans les deux cas, le degré de conformité sur le territoire de l'AOC étant plus élevé.

Lorsque l'analyse est faite en termes de segments de population, certaines nuances intéressantes peuvent être observées et des conclusions peuvent être tirées, telles que :

• Malgré le fait que la couverture quasi universelle des solutions AOC est toujours supérieure aux niveaux de l'OBSAE, de nombreuses municipalités catalanes sous-utilisent les solutions en raison d'une moindre interconnexion aux services ou intérêts (comme c'est le cas dans la tranche de 1000 à 5000 habitants). Il serait souhaitable de rechercher une homogénéisation des procédures, des ressources ou des services interconnectés qui favorisent l'usage dans ceux qui ont une maturation plus lente.
• Dans les couches inférieures de la population, le parallélisme des résultats de l'AOC et de l'OBSAE est plus important que dans les couches supérieures, ce qui indique qu'il existe une plus grande pertinence structurelle que stratégique dans le processus de maturation numérique.
• La taille de la commune a une relation directe avec le degré de transparence observé, peut-être en raison de la disponibilité des moyens ou de la pertinence politique. Toute mesure qui allège le fardeau de l'effort des petites municipalités devrait avoir pour effet d'améliorer considérablement le service.
• L'utilisation de l'interopérabilité monte en flèche dans les contextes d'automatisation, il faut donc s'attendre à ce que l'offre de services avec des packages d'interopérabilité pour de petits segments de la population puisse avoir un impact significatif.

 

Chapitre V. Conclusions

Une fois la phase d'analyse et d'examen des résultats terminée, il convient de tirer une série de conclusions sur les facteurs déterminants et les tendances qui permettent de réfléchir aux prochaines étapes et à la feuille de route du modèle catalan, tourné vers l'avenir mais consolidant le présent, et qui tournent autour des points :

La taille compte : la gouvernance du modèle catalan

L'étude démontre une corrélation claire entre la garantie des services numériques et la taille de la municipalité, les villes les plus peuplées étant celles qui ont tendance à avoir plus de ressources et peuvent développer des portails et des applications intelligents, fournissant un pourcentage élevé ou très élevé de leurs procédures via le canal numérique. Mais des solutions sont nécessaires à plus petite échelle pour les municipalités peu peuplées, largement situées dans des zones rurales et avec des centres de population géographiquement dispersés. La collaboration entre municipalités de taille similaire et avec des besoins similaires est très bénéfique, comme le montre le modèle catalan, en plus d'être essentiel collaboration avec d'autres AAPP supramunicipaux, et que cette articulation s'effectue à partir d'approches innovantes, comme c'est le cas dans l'affaire AOC.

Interopérabilité : la pierre de Rosette

La interopérabilité il doit continuer à être l'un des axes de travail fondamentaux du modèle catalan pour garantir l'administration numérique dans toutes les municipalités, parmi tous les services, quelle que soit leur taille ; cela rendra donc possible le démarrage unique.

De même, le réutilisation de solutions se présente comme un axe fondamental du modèle catalan qui promeut activement la réutilisation des solutions développées dans le secteur public, comme en témoigne le fait que les services AOC sont utilisés par 2.250 XNUMX organismes publics en Catalogne. Ces données sont la preuve d'un cas de réutilisation efficace qui génère d'importantes économies et efficacités opérationnelles et opérationnelles de la part des administrations catalanes, tout en permettant de réduire les délais pour remplir les obligations légales et de faciliter la convivialité face aux citoyens. avec des services standardisés. Ainsi, l'AOC met à disposition du reste des entités publiques qui en font la demande le code source des applications qu'il a développées. D'autre part, l'AOC, chaque fois que possible, réutilise des solutions d'autres organismes publics ou privés, appliquant la logique qui doit présider au monde numérique, face aux stratégies « de groupe », qui génèrent de fortes inefficacités de service et des dépenses publiques.

Innovation et gestion des données

La modernisation technologique des services publics doit se faire d'un approche basée sur les services et pas exclusivement dans la procédure administrative, puisque le modèle juridique est très peu innovant.

En ce sens, la formule AOC, après plus de 20 ans d'expérience et les preuves accréditées par l'IMD, semble non seulement avoir contribué de manière plus aboutie que les autres formules testées mais s'aligne sur les enjeux et défis futurs présentés par le contexte actuel.

A cette approche, il faut ajouter l'avance dans le gestion de données, pour les transformer en informations automatisables, ce qui permet de simplifier les processus et d'améliorer les normes de conformité en termes de transparence.

Égalité et inclusion

La technologie est actuellement un élément clé pour l'accès des personnes aux droits fondamentaux, et c'est pourquoi l'un des objectifs de l'IMD n'est pas seulement la qualité des services publics, mais l'exercice effectif des droits de citoyenneté des personnes, au-delà du droit d'entrer en relation électronique avec le l'administration, et sans oublier le droit à l'égalité quel que soit le territoire de résidence ou d'activité. Le territoire AOC montre un degré de maturité plus élevé dans tous les indicateurs analysés dans cette étude, un scénario qui place les citoyens dans une meilleure position par rapport à l'exercice de leurs droits dans l'environnement numérique.

Agenda 2030 et Agenda Urbain

La fonctionnalité de l'IMD et la construction du modèle catalan au cours de ces 20 années doivent être liées à l'Agenda 2030 et aux Objectifs de Développement Durable des agendas urbains.

En particulier, pour les besoins de cette analyse, il convient de souligner l'objectif spécifique 9.2.– Promouvoir l'administration électronique et réduire la fracture numérique, qui comprend les axes d'action suivants :

• Augmenter les services d'administration électronique, en facilitant les démarches administratives pour les citoyens et les entreprises.
• Adopter des mesures d'innovation technologique, avec des applications qui rapprochent les citoyens des services publics.
• Avoir des stratégies d'alphabétisation numérique pour les groupes vulnérables (chômeurs de longue durée, personnes âgées, etc.) afin de réduire la fracture numérique.
• Améliorer la formation spécialisée dans ces matières, tant pour les agents publics que pour la société en général.

Finalement, les conclusions de l'étude valident la stratégie développée par le modèle catalan et, en particulier, la nécessité d'avoir un système de planification, de mesure et d'évaluation (manque souligné dans les autres cas, tant dans les études nationales qu'internationales), un système amélioration ouverte et continue, qui peut s'adapter à de nouveaux facteurs, tels que le télétravail ou la durabilité, pour accompagner le déploiement de l'administration numérique.

Pour avancer dans le processus de transformation numérique, les collectivités doivent avoir une vision globale, avec un projet institutionnel qui, sous forme de feuille de route, définit les objectifs et détermine les actions à mener en fonction des ressources et des compétences disponibles. L'absence d'une feuille de route pour orienter ou diriger la conception et la mise en œuvre de la transformation numérique peut avoir un coût élevé pour les municipalités. Il semble clair que la mise en place de l'IMD et l'accompagnement de l'AOC dans la formation du modèle catalan permet aux gestionnaires publics de cartographier en détail ces dimensions et de diagnostiquer leurs forces et lacunes à combler par continuer à promouvoir une transformation numérique qui produit les gains d'efficacité attendus, et le rendement social et économique correspondant.

L'état du projet

En production. Étude réalisée par Concepción Campos Acuña et Sergio Jiménez Meroño (octobre 2022)

Texte intégral de l'étude [PDF]

Plus d'information

• Campos Acuña, Mª C. "La scission de la loi 30/1992 : le contexte de la formule dissociative et ses conséquences. Considérations générales et aspects les plus pertinents", dans Campos (dir.), La nouvelle procédure administrative locale, Wolters Kluwer, 2016 

• Cerrillo et Martinez, A. (2020). "La transformation numérique de l'administration locale : Identifier les éléments d'une feuille de route". Magazine Démocratie et gouvernement local 50.  

• Criado Grande, I. (2021). "La politique de l'administration numérique en Espagne. Des services publics numériques à la gouvernance intelligente et à l'administration publique 4.0", in Ramió Matas, C. (Coord.) Administration numérique et innovation publique. Madrid, INAP 

• De Diego Gómez, A. et Vaquero García, A. (2016). "Redimensionnement de l'usine locale : défis face au minifundisme en Galice", Doc. Réseau local 5/2016, 2016, dernière consultation le 21 octobre 2021)  

• Jimenez Meroño, S. (2019). Transformation numérique pour les administrations publiques. INAP, Madrid 

• Maldonado-Melendez, MAA (2022). "L'administration et sa transformation numérique : l'état de la question en LATAM", in Cerrillo (Directeur) et Castillo (Coord.), L'administration numérique, Dykinson, Madrid 

• Salvador Serna, M. (2021). Transformation numérique et service public : capacités institutionnelles pour faire face aux nouveaux défis. Documents administratifs, 8, 25-42. 

• Valero Torrijos, V. (2022). "La réutilisation de l'information dans les communes à faible population", in Fondevila (Dir.), Transformation numérique dans les petites et moyennes entités locales, Le Consultant, Las Rozas, Madrid.