Evaluación del impacto del modelo catalán de administración digital y el trabajo de la AOC

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Cómo evaluar el impacto del modelo catalán de administración digital y el trabajo de la AOC, en comparación con otros modelos del resto del Estado

Problemática y contexto actual

La transformación tecnológica que está experimentando el conjunto de la sociedad desde principios del S.XXI afecta también al sector público, como agente clave para garantizar la calidad de vida de las personas, la sostenibilidad de la economía y la protección del estado del bienestar. Esta obligación del sector público adquiere especial relevancia en un contexto fuertemente marcado por dos factores exógenos: la pandemia generada por la Covid-19 y la consiguiente crisis sanitaria, social y económica, que cuando empezaba a girar hacia una recuperación ha tenido que enfrentarse a un escenario inédito en el que el factor digital ya se ha convertido en el factor imprescindible, más allá de exigencias legales.

Así, la transformación digital de la gestión pública ha supuesto nuevos retos y desafíos frente a la utilización de la tecnología y la protección de los derechos y libertades de la ciudadanía en una nueva realidad, pero también de los elementos organizativo y de funcionamiento de los entes públicos.

Esta transformación digital es especialmente compleja debido a la heterogeneidad del sector público, marcada por la atomización del mapa local y las profundas asimetrías que existen, y aumentada no sólo por el hecho de que el marco normativo básico no distingue en función del tamaño, dimensión y recursos de las entidades locales, o que el ordenamiento jurídico y la realidad no van al mismo ritmo; sino también por la falta de una estrategia, planificación y herramientas comunes, que pueda satisfacer el proceso de transformación de todas y cada una de las entidades que conforman el sector.

En Cataluña, sin embargo, la importancia vertebral de los elementos tecnológico y organizativo se comprendió pronto y, en julio de 2001, mediante el Pacto para la promoción y el desarrollo de la Sociedad de la Información en las administraciones públicas catalanas, se empezó a construir un modelo propio de administración digital que se ha ido perfeccionando con los años, veinte ya, a través del Consorcio de Administración Abierta de Cataluña (AOC).

En efecto, el modelo catalán de administración digital pivota sobre un ente instrumental, la AOC, que nacía el año 2002 con los siguientes objetivos estratégicos:

a) Promover la interoperabilidad de los sistemas de información catalanes con el resto de administraciones.

b) Crear y prestar servicios comunes de administración electrónica para todos los entes (como el portal de transparencia, las soluciones de notificación y la factura electrónica…) y fomentar la reutilización de las soluciones que se desarrollan.

c) Garantizar la identidad y acreditar la voluntad en las actuaciones de la ciudadanía y el personal del sector público, así como la confidencialidad y el no rechazo en las comunicaciones electrónicas (seguridad y protección de datos).

d) Establecer convenios y medidas de colaboración entre los distintos niveles de administración, así como desarrollar métodos de trabajo para digitalizar la gestión interna y acompañar a las organizaciones en la gestión del cambio.

De esta forma, el modelo catalán de administración digital pretende actuar como elemento de mitigación del riesgo de incumplimiento y habilitador de la transformación digital que garantice la igualdad de derechos entre todas las personas con independencia de la parte del territorio de Cataluña donde se encuentren, sin que haya ciudadanos/as de primera y segunda en función del elemento digital. Porque son precisamente los municipios más pequeños los que más necesitan los servicios de administración electrónica, ya que de lo contrario deberán desplazarse a las grandes ciudades donde se encuentran las sedes de las otras administraciones, incrementando las cargas administrativas, la huella ecológica y en clara contradicción con los principios rectores de funcionamiento de las administraciones públicas.

Con la entrada en vigor definitiva del marco regulador de la administración digital de 2015, el impulso digitalizador de la pandemia y la celebración del vigésimo aniversario de la AOC, se ha considerado que era el momento perfecto para realizar un ejercicio de reflexión interna sobre el modelo catalán de administración digital y también de reflexión externa, en términos comparativos, con otros modelos; además de realizar una revisión de las metodologías e indicadores existentes para evaluar el grado de madurez digital de los entes públicos para así poder dimensionar adecuadamente el valor de el Índice de Madurez Digital de Cataluña.

Solución 

El Consorci AOC ha celebrado su vigésimo aniversario y para conmemorar esta fecha, y poner en valor el trabajo realizado por las administraciones públicas catalanas, la AOC encargó un estudio sobre el modelo catalán de administración digital, en términos de derecho y organización comparada, pero también en el aspecto funcional, mediante un estudio de campo que permita obtener evidencias empíricas sobre el resultado de este modelo frente a otros existentes.

El estudio se adjudicó a Concepción Campos Acuña i Sergio Jiménez Meroño, dos personas con experiencia y reputación en el sector público y con una visión externa e independiente.

Concretamente los objetivos de este estudio eran los siguientes:

a) Analizar la experiencia del modelo catalán de administración digital y de la AOC (en adelante “el modelo catalán”), valorando los aspectos positivos y aspectos a mejorar.

b) Realizar un comparativo del grado de madurez digital de las administraciones locales catalanas respecto a una muestra de otras comunidades.

c) Identificar oportunidades de futuro tomando como referencia las mejores experiencias de agencias digitales estatales e internacionales.

Por eso, en este estudio se han examinado diferentes modelos de gobernanza de administración digital en el conjunto del territorio español, tanto a nivel estatal como autonómico. Y el examen se completa con un análisis comparativo del grado de madurez digital de los entes públicos inspirado en la metodología del Índice de Madurez Digital (IMD) desarrollada por la AOC.

El estudio se ha centrado en el nivel local, en los municipios como entidades más cercanas a la ciudadanía y vehículos de garantía de sus derechos relacionales también con otras administraciones.

Para realizar el estudio se planteó una metodología que permitía abarcar dos necesidades diferentes:

• Una comparativa entre los logros de la implantación de la administración digital en Cataluña, territorio de la AOC, y el resto de España, territorio OBSAE.
• Una visión de conjunto o modelo que trasciende el simple análisis de cada uno de los municipios abarcados en cada escenario.

Por último, el estudio concluye con una serie de reflexiones sobre los factores determinantes del escenario presente y de futuro que nos ha de permitir mantener el rumbo del modelo, consolidando sus fortalezas, reforzando sus debilidades y aprovechando las oportunidades que presenta el modelo y el contexto de futuro.

 

SÍNTESIS DEL ESTUDIO

Texto íntegro del estudio [PDF]

Capítulo II. Modelos comparados de gobernanza digital

La transformación digital es mucho más que la adquisición y uso de la tecnología, ya que requiere la adopción de una estrategia, de planificación, diseño y evaluación, que debe partir de un modelo de gobernanza adecuado a las necesidades de gestión de las diferentes entidades comprometidas en este desafío y que pasa, en ocasiones, por superponer capas de colaboración institucional y generar sinergias de cooperación entre los diferentes niveles territoriales, más allá de cuestiones competenciales.

En el estudio realizado se ha realizado un recorrido desde el ámbito estatal a las fórmulas escogidas por otras comunidades autónomas ante el modelo referenciado de la AOC.

En concreto, se han analizado:

• El modelo estatal, con la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial (SEDIA) y la Secretaría General de Administración Digital (SGAD)
• La Agencia de Modernización Tecnológica de Galicia, creada en 2011
• Las Diputaciones Forales en el País Vasco, que prestan soluciones tecnológicas básicas de administración electrónica desde 2018
• La Agencia Digital de Andalucía, creada en 2021

A diferencia de los modelos analizados, la AOC nace mucho antes, en 2002, situándose desde el principio en medio de un modelo innovador en su ideación y en modo permanente de exploración.

El elemento distintivo de la AOC viene determinado, en primer lugar, por la capacidad de aglutinación del conjunto del sector público catalán, ya que el Consorcio está constituido por la Generalitat de Catalunya y el Consorcio Localret, a través del cual las entidades locales catalanas participan en los órganos de gobierno; y está basado en un modelo de gobernanza plural, en el que se contemplan las 4 Diputaciones provinciales de Cataluña y los 41 Consejos Comarcales.

En segundo lugar, por su naturaleza puramente instrumental y especializada, frente a otros modelos descritos que tienen objetivos múltiples, sin consecuencias del conocimiento experto y la experiencia en el desarrollo de soluciones tecnológicas y diseño de estrategias para la transformación del modelo digital, volcado en la especialidad del mundo local. Gestión profesional y profesionalizada basada en la gestión del dato, como demuestra, entre las diferentes líneas de acción desplegadas a lo largo de los 20 años de actuación la creación del Índice de Madurez Digital (IMD) que ha marcado un hecho diferencial en el contexto comparativo de otros indicadores existentes.

 

Capítulo III. La necesaria evaluación orientada a la mejora continua: una visión en los principales indicadores

Aunque no existe un modelo similar al IMD de Cataluña, se han analizado una serie de informes del ámbito internacional, estatal y autonómico que ofrecen indicadores para monitorizar la implantación del gobierno digital y/o la madurez digital de las administraciones públicas.

• Digital Government Index. OCDE
• Informe eGovernment Benchmark. Comisión Europea
• Índice de Economía y Sociedad Digital (DESI). Comisión Europea
• LATAM: el Índice de Madurez Digital para las ATs. BID
• Observatorio de Administración Electrónica (OBSAE)
• Informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas en materia de administración electrónica
• Informe de implantación de la administración electrónica en los ayuntamientos de Navarra
• Informe de la Cámara de Cuentas de Aragón
• Informe del Consejo de Cuentas de Castilla y León

El estudio de estos indicadores en un contexto comparativo ha permitido dimensionar adecuadamente el valor de el Índice de Madurez Digital de Cataluña (IMD).

Sin embargo, se ve claramente que el IMD no es un indicador más. Es un completo sistema de información (“relaciona indicadores”) que permite:

• Conocer el grado de digitalización de un ente público (puntos fuertes y puntos débiles)
• Comparar, tomar perspectiva. La madurez digital de cada ente se aprecia más claramente cuando se compara (se contrasta) con los demás.
• Obtener una visión de conjunto (quién va líder y quién va a la cola)

Esta potente herramienta para el análisis y la prospección creada por la AOC, aporta un conocimiento y una visión 360º que permite rediseñar en continuo la estrategia de transformación digital para el conjunto de las APC y planificar las actuaciones a llevar a cabo.

Además de su carácter único, en la formulación, evolución y ejecución, cabe resaltar que se trata de un Índice en el que las entidades participan en la revisión de sus datos y contraste mediante la presentación de enmiendas a través del formulario que se establece.

 

Capítulo IV. El estudio comparativo de madurez digital

El estudio de datos se organiza sobre tres grandes bloques conceptuales:

• Derechos de la ciudadanía (oferta real de algún tipo de servicio digital transaccional) Indicador: identificaciones con herramientas digitales, ya sean Valid en el territorio AOC y Cl@ve en el resto.
• Actividad o uso en el backoffice de las herramientas de administración electrónica. Indicadores: Número de consultas por cada 1000 habitantes por año realizadas a través de la PID y AOC, y la cobertura de intercambios registrales por canales digitales (envíos SIR)
• Transparencia, ya que gran parte de la información que debe contener un portal de transparencia debe ser gestionable de manera sostenible y esto sólo es posible cuando existe una madurez digital que permite la creación, clasificación, estructuración y presentación de la información pública de modo automático.

Para realizar una comparativa con sentido, ante las diferencias estructurales que presentan los municipios por cuestión de tamaño, se ha utilizado la segmentación de municipios empleada por AOC en su índice de madurez digital:

 · Menos de 500 habitantes, · De 501 a 1000, · De 1001 a 5000 habitantes, · De 5001 a 20000 habitantes, · De 20001 a 50000 habitantes, · Más de 50000 habitantes.

Los resultados que ofrece el análisis realizado a nivel general (sin tener en cuenta los tramos de población) son los siguientes:

• El territorio AOC muestra un mayor grado de madurez en todos los indicadores
• Las diferencias están menos marcadas en los intercambios registrales, que afectan especialmente al backoffice y está marcada por la obligación legal de interconexión.
• Las diferencias más pronunciadas están en interoperabilidad, tanto en cobertura como en uso, especialmente por los pobres datos del territorio OBSAE.
• Los grados de cobertura muestran un mayor desarrollo que los de uso, indicando bien una baja demanda u oferta de servicios insuficientes conectados a estas estructuras, si bien en el caso de interoperabilidad del territorio AOC es sensiblemente alto.
• El cumplimiento en transparencia indica de nuevo un grado muy bajo en ambos casos, siendo superior el grado de cumplimiento del territorio AOC.

Cuando se hace el análisis en términos de tramos de población se pueden observar algunos matices interesantes y extraer conclusiones, como por ejemplo:

• Pese a que la cobertura casi universal de las soluciones de la AOC está siempre por encima de los niveles OBSAE, muchos municipios catalanes infrautilizan las soluciones por una menor interconexión a servicios o interés (como ocurre en el tramo de 1000 a 5000 habitantes). Sería deseable buscar una homogeneización de los trámites, recursos o servicios interconectados que impulsen un uso en quienes presentan una maduración más lenta.
• En los tramos más bajos de población existe un paralelismo mayor en los resultados de AOC y OBSAE que en tramos superiores, indicando que existe una mayor relevancia estructural que estratégica en el proceso de maduración digital.
• El tamaño del municipio tiene una relación directa con el grado de transparencia observado, posiblemente por disponibilidad de medios o relevancia política. Cualquier medida que alivie la carga de esfuerzo de pequeños municipios debería repercutir en mejorar el servicio de forma sustancial.
• El uso de la interoperabilidad se dispara en contextos de automatización, por eso es de esperar que la propuesta de servicios con paquetes de interoperabilidad para tramos de población pequeños puede tener un impacto importante.

 

Capítulo V. Conclusiones

Una vez finalizada la fase de análisis y revisión de resultados corresponde realizar una serie de conclusiones sobre los factores determinantes y las tendencias que permitan reflexionar sobre los siguientes pasos y hoja de ruta del modelo catalán, mirando al futuro pero consolidando el presente, y que giran en torno a los puntos:

El tamaño importa: la gobernanza del modelo catalán

El estudio demuestra una clara correlación entre la garantía de servicios digitales y el tamaño del municipio, siendo las ciudades más pobladas las que suelen tener más recursos y pueden desarrollar portales y aplicaciones inteligentes, proporcionando un porcentaje alto o muy alto de sus trámites a través del canal digital. Pero son necesarias soluciones a menor escala para municipios de menor población, en gran parte ubicados en zonas rurales y con núcleos de población dispersos geográficamente. La colaboración entre municipios de tamaño similar y con necesidades similares es muy beneficioso, como lo demuestra el modelo catalán, así como resulta imprescindible la colaboración con otros AAPP supramunicipales, y que esta articulación se realice desde planteamientos innovadores como ocurre en el caso AOC.

Interoperabilidad: la piedra Roseta

La interoperabilidad debe seguir siendo uno de los ejes de trabajo fundamentales del modelo catalán para garantizar la administración digital en todos los municipios, entre todos los servicios, con independencia del tamaño; talmente hará posible el principio de una sola vez.

Igualmente, la reutilización de soluciones se presenta como un eje básico en el modelo catalán que promueve de forma activa la reutilización de las soluciones desarrolladas en el sector público, como lo demuestra el hecho de que los servicios AOC son utilizados por 2.250 organismos públicos de Cataluña. Este dato es una prueba de un caso de éxito efectivo de reutilización que genera significativos ahorros y eficiencias operativas y de funcionamiento por parte de las administraciones catalanas, a la vez que permite reducir los plazos para cumplir con las obligaciones legales y facilita la usabilidad de cara a la ciudadanía con servicios estandarizados. Así, la AOC pone a disposición del resto de las entidades públicas que lo soliciten el código fuente de las aplicaciones que ha desarrollado. Por otra parte, la AOC, siempre que es posible, reutiliza soluciones de otros entes públicos o privados, aplicando la lógica que debe presidir el mundo digital, frente a estrategias de “taifas”, que generan fuertes ineficiencias de servicio y de gasto público.

Innovación y gestión del dato

La modernización tecnológica de los servicios públicos debería hacerse desde una aproximación basada en los servicios y no exclusivamente en el procedimiento administrativo, puesto que el modelo legal es muy poco innovador.

En este sentido, la fórmula AOC, después de más de 20 años de experiencia y la evidencia acreditada a través del IMD, no sólo parece haber contribuido de forma más exitosa que las demás fórmulas probadas sino que está alineada con los retos y desafíos de futuro que presenta el contexto actual.

A este enfoque hay que añadir el avance en la gestión del dato, para transformarla en información automatizable, que permita simplificar los procesos y mejorar los estándares de cumplimiento en materia de transparencia.

Igualdad e inclusión

La tecnología es actualmente una pieza clave para el acceso a derechos fundamentales de las personas, por lo que una de las finalidades del IMD no sólo se refiere a la calidad de los servicios públicos sino al ejercicio efectivo de los derechos de la ciudadanía, más allá del derecho a relacionarse electrónicamente con la administración, y sin olvidar el derecho a la igualdad con independencia del territorio de residencia o actividad. El territorio AOC muestra un mayor grado de madurez en todos los indicadores analizados en este estudio, escenario que sitúa a los ciudadanos en una mejor posición en relación con el ejercicio de sus derechos en el entorno digital.

Agenda 2030 y Agenda Urbana

La funcionalidad del IMD y la construcción del modelo catalán durante estos 20 años debe ponerse en conexión con la Agenda 2030 y los Objetivos del Desarrollo Sostenible de las agendas urbanas.

En particular, a efectos de este análisis cabe destacar el objetivo específico 9.2.– Fomentar la administración electrónica y reducir la brecha digital que incluye las siguientes líneas de actuación:

• Aumentar los servicios de administración electrónica, facilitando los procedimientos administrativos a ciudadanos y empresas.
• Adoptar medidas de innovación tecnológica, con aplicaciones que acerquen a la ciudadanía a los servicios públicos.
• Disponer de estrategias de alfabetización digital de colectivos vulnerables (parados de larga duración, personas mayores, etc.) para reducir la brecha digital.
• Mejorar la formación especializada en estas materias tanto por parte de los empleados públicos como de la sociedad en general.

En definitiva, las conclusiones del estudio validan la estrategia desarrollada por el modelo catalán y, en especial, la necesidad de contar con un sistema de planificación, medición y evaluación (carencia puesta de manifiesto en los demás casos, tanto en los estudios nacionales como internacionales), un sistema abierto y de mejora continua, que se pueda adaptar a los nuevos factores, como el teletrabajo o la sostenibilidad, para apoyar el despliegue de la administración digital.

Para avanzar en el proceso de transformación digital es necesario que los municipios cuenten con una visión global, con un proyecto institucional que, como hoja de ruta, defina los objetivos y determine las acciones a realizar en base a los recursos y competencias disponibles. La ausencia de una hoja de ruta con la que dirigir o liderar el diseño y la implementación de la transformación digital puede tener un alto coste para los municipios. Parece claro que la implementación del IMD y el apoyo de la AOC en la conformación del modelo catalán permite a los gestores públicos mapear de forma detallada estas dimensiones y diagnosticar sus fortalezas y brechas a cerrar por continuar impulsando una transformación digital que produzca las ganancias en eficiencia esperadas, y el retorno social y económico correspondiente.

Estado del proyecto

En producción. Estudio realizado por Concepción Campos Acuña y Sergio Jiménez Meroño (octubre de 2022)

Texto íntegro del estudio [PDF]

más información

• Campos Acuña, Mª C. El desdoblamiento de la Ley 30/1992: el contexto de la fórmula disociativa y sus consecuencias. Consideraciones generales y aspectos más relevantes”, en Campos (dir.), El nuevo procedimiento administrativo local, Wolters Kluwer, 2016 

• Cerrillo y Martínez, A. (2020). "La transformación digital de la Administración local: Identificando los elementos para un hoja de ruta". Revista Democracia y Gobierno Local, 50.  

• Criado Grande, I. (2021). “La política de administración digital en España. De los servicios públicos digitales a la gobernanza inteligente y Administración Pública 4.0”, en Ramió Matas, C. (Coord.) Administración digital e innovación pública. Madrid, INAP 

• De Diego Gómez, A. y Vaquero García, A. (2016). “Redimensionamiento de la planta local: retos frente al minifundismo en Galicia”, Doc. Red localis 5/2016, 2016, última consulta 21 de octubre de 2021)  

• Jiménez Meroño, S. (2019). Transformación digital para Administraciones Públicas. INAP, Madrid 

• Maldonado-Meléndez, MAA (2022). “La administración y su transformación digital: el Estado de la cuestión en LATAM”, Cerrillo (Dir) y Castillo (Coord.), La Administración Digital, Dykinson, Madrid 

• Salvador Serna, M. (2021). Transformación digital y función pública: capacidades institucionales para afrontar nuevos retos. Documentación Administrativa, 8, 25 42-. 

• Valero Torrijos, V. (2022). “La reutilización de la información en los municipios de menor población”, en Fondevila (Dir.), Transformación digital en las medianas y pequeñas entidades locales, El Consultor, Las Rozas, Madrid.