Valutazione dell'impatto del modello catalano di amministrazione digitale e del lavoro dell'AOC

Sfida

Come possiamo valutare l'impatto del modello catalano di amministrazione digitale e del lavoro dell'AOC, rispetto ad altri modelli nel resto dello Stato

Problema e contesto attuale

La trasformazione tecnologica che la società nel suo complesso sta vivendo dall'inizio del XXI secolo tocca anche il settore pubblico, quale attore chiave per garantire la qualità della vita delle persone, la sostenibilità dell'economia e la tutela del welfare state. Tale obbligo del settore pubblico acquista particolare rilevanza in un contesto fortemente segnato da due fattori esogeni: la pandemia generata dal Covid-19 e la conseguente crisi sanitaria, sociale ed economica, che nel momento in cui stava iniziando a volgere verso la ripresa ha dovuto affrontare un scenario senza precedenti in cui il fattore digitale è già diventato il fattore essenziale, al di là degli obblighi di legge.

Pertanto, la trasformazione digitale della gestione pubblica ha portato nuove sfide e sfide all'uso della tecnologia e alla protezione dei diritti e delle libertà dei cittadini in una nuova realtà, ma anche agli elementi organizzativi e operativi degli enti pubblici.

Questa trasformazione digitale è particolarmente complessa a causa dell'eterogeneità del settore pubblico, segnata dall'atomizzazione della mappa locale e dalle profonde asimmetrie esistenti, e accresciuta non solo dal fatto che il quadro normativo di base non distingue in base a dimensione, dimensione e risorse degli enti locali, o che il sistema giuridico e la realtà non vadano di pari passo; ma anche per la mancanza di una strategia, di una programmazione e di strumenti comuni, che possano soddisfare il processo di trasformazione di ognuna delle entità che compongono il settore.

In Catalogna, invece, l'importanza vertebrale degli elementi tecnologici e organizzativi è stata ben presto compresa e, nel luglio 2001, attraverso il Patto per la promozione e lo sviluppo della società dell'informazione nelle pubbliche amministrazioni catalane, si iniziò a costruirne uno proprio modello di amministrazione digitale che si è perfezionato negli anni, già ventenni, attraverso il Consorzio di Amministrazione Aperta della Catalogna (AOC).

Infatti, il modello catalano di amministrazione digitale fa perno su un ente strumentale, l'AOC, nato nel 2002 con i seguenti obiettivi strategici:

a) Promuovere il interoperabilità dei sistemi informativi catalani con il resto delle amministrazioni.

b) Creare e fornire servizi di amministrazione elettronica comuni per tutte le entità (come il portale di trasparenza, soluzioni di notifica e fatturazione elettronica...) e promuovere il riutilizzare delle soluzioni sviluppate.

c) Garantire l'identità e accreditare la volontà nelle azioni dei cittadini e del personale del settore pubblico, nonché la riservatezza e il non rifiuto nelle comunicazioni elettroniche (Sicurezza e protezione dei dati).

d) Stabilire accordi e misure di collaborazione tra i diversi livelli di amministrazione, nonché sviluppare metodi di lavoro per digitalizzare la gestione interna e per accompagnare alle organizzazioni nella gestione del cambiamento.

In questo modo, il modello catalano di amministrazione digitale mira a fungere da elemento per mitigare il rischio di non conformità e abilitare la trasformazione digitale che garantisca pari diritti a tutte le persone indipendentemente dalla parte del territorio della Catalogna in cui si incontrano, senza che vi essere cittadini di prima e seconda classe a seconda dell'elemento digitale. Perché sono proprio i comuni più piccoli quelli che necessitano maggiormente dei servizi di amministrazione elettronica, poiché altrimenti dovranno spostarsi nelle grandi città dove si trovano le sedi delle altre amministrazioni, aumentando gli oneri amministrativi, l'impronta ecologica e in palese contraddizione con le linee guida principi di funzionamento delle pubbliche amministrazioni.

Con l'entrata in vigore definitiva del quadro normativo del governo digitale del 2015, la spinta alla digitalizzazione della pandemia e la celebrazione del ventesimo anniversario dell'AOC, è stato ritenuto il momento perfetto per svolgere un esercizio di riflessione interna sul modello catalano di amministrazione digitale e anche riflessione esterna, in termini comparativi, con altri modelli; oltre a condurre una revisione delle metodologie e degli indicatori esistenti per valutare il grado di maturità digitale degli enti pubblici al fine di poter misurare adeguatamente il valore delle l'indice di maturità digitale della Catalogna.

Soluzione 

Il Consorzio AOC ha festeggiato il suo ventesimo anniversario e per commemorare questa data, e per evidenziare il lavoro svolto dalle pubbliche amministrazioni catalane, l'AOC ha commissionato uno studio sul modello catalano di amministrazione digitale, in termini di diritto e organizzazione a confronto, ma anche in l'aspetto funzionale, attraverso uno studio sul campo che consente di ottenere evidenze empiriche sul risultato di questo modello rispetto ad altri esistenti.

Lo studio è stato assegnato a Concezione Campos Acuña i Sergio Jimenez Meroño, due persone con esperienza e reputazione nel settore pubblico e con una visione esterna e indipendente.

Nello specifico, gli obiettivi di questo studio sono stati i seguenti:

a) Analizzare l'esperienza del modello catalano di amministrazione digitale e dell'AOC (di seguito "il modello catalano"), valutandone gli aspetti positivi e quelli da migliorare.

b) Confrontare il grado di maturità digitale delle amministrazioni locali catalane rispetto a un campione di altre comunità.

c) Individuare opportunità future prendendo come riferimento le migliori esperienze di agenzie digitali statali e internazionali.

Per questo motivo, in questo studio, sono stati esaminati diversi modelli di governance dell'amministrazione digitale in tutto il territorio spagnolo, sia a livello statale che regionale. E l'esame si completa con un'analisi comparativa del grado di maturità digitale degli enti pubblici che si ispira alla metodologia del Digital Maturity Index (IMD) sviluppata dall'AOC.

Lo studio si è concentrato sul livello locale, sui comuni come entità più vicine ai cittadini e veicoli per garantirne i diritti relazionali anche con le altre amministrazioni.

Per realizzare lo studio è stata proposta una metodologia che ha permesso di coprire due diverse esigenze:

• Un confronto tra i successi dell'implementazione dell'amministrazione digitale in Catalogna, territorio AOC, e il resto della Spagna, territorio OBSAE.
• Una panoramica o un modello che trascende la semplice analisi di ciascuno dei comuni inclusi in ogni scenario.

Infine, lo studio si conclude con una serie di riflessioni sui fattori determinanti dello scenario presente e futuro che dovrebbero consentire di mantenere l'andamento del modello, consolidandone i punti di forza, rafforzandone i punti di debolezza e cogliendo le opportunità che presenta il modello e le contesto futuro.

 

SINTESI DELLO STUDIO

Testo integrale dello studio [PDF]

Capitolo II. Modelli comparativi di governance digitale

La trasformazione digitale è molto più che acquisizione e utilizzo della tecnologia, in quanto richiede l'adozione di una strategia, pianificazione, progettazione e valutazione, che deve basarsi su un modello di governance adeguato alle esigenze di gestione delle diverse entità impegnate in questa sfida e che capita, talvolta, di sovrapporre strati di collaborazione istituzionale e generare sinergie di cooperazione tra i diversi livelli territoriali, al di là delle competenze.

Nello studio svolto si è fatto un percorso dal livello statale alle formule scelte da altre comunità autonome rispetto al modello di riferimento del COA.

In particolare, hanno analizzato:

• Il modello statale, con la Segreteria di Stato per la digitalizzazione e l'intelligenza artificiale (SEDIA) e la Segreteria generale per l'amministrazione digitale (SGAD)
• L'Agenzia per la modernizzazione tecnologica della Galizia, creata nel 2011
• I Consigli provinciali dei Paesi Baschi, che forniscono soluzioni tecnologiche di base per l'amministrazione elettronica dal 2018
• L'Agenzia digitale dell'Andalusia, creata nel 2021

A differenza dei modelli analizzati, l'AOC è nato molto prima, nel 2002, essendo fin dall'inizio al centro di un modello innovativo nella sua ideazione e nella modalità permanente di esplorazione.

L'elemento distintivo del COA è determinato, innanzitutto, dalla capacità di riunire l'intero settore pubblico catalano, poiché il Consorzio è costituito dalla Generalitat de Catalunya e dal Consorzio Localret, attraverso il quale gli enti locali catalani partecipano organi di governo; e si basa su un modello di governance plurale, in cui sono contemplati i 4 consigli provinciali della Catalogna ei 41 consigli regionali.

In secondo luogo, per la sua natura prettamente strumentale e specialistica, rispetto ad altri modelli descritti che hanno molteplici obiettivi, senza conseguenze di conoscenze ed esperienze specialistiche nello sviluppo di soluzioni tecnologiche e nella progettazione di strategie per la trasformazione del modello digitale, trasformato nella specialità del mondo locale. Una gestione professionale e professionalizzata basata sulla gestione dei dati, come dimostrato, tra le diverse linee di azione messe in campo nei 20 anni di azione, la creazione del Digital Maturity Index (IMD) che ha segnato un dato differenziale nel contesto comparativo di altri indicatori esistenti .

 

Capitolo III. La necessaria valutazione finalizzata al miglioramento continuo: una panoramica dei principali indicatori

Sebbene non esista un modello simile all'IMD della Catalogna, sono stati analizzati una serie di rapporti a livello internazionale, statale e regionale che offrono indicatori per monitorare l'implementazione del governo digitale e/o la maturità digitale delle pubbliche amministrazioni.

• Indice del governo digitale. OCSE
• Rapporto sull'eGovernment Benchmark. Commissione europea
• Indice dell'economia e della società digitale (DESI). Commissione europea
• LATAM: l'indice di maturità digitale per gli AT. OFFERTA
• Osservatorio sull'amministrazione elettronica (OBSAE)
• Relazione ispettiva della Corte dei Conti in materia di amministrazione elettronica
• Rapporto sull'implementazione dell'amministrazione elettronica nei comuni di Navarra
• Relazione della Camera dei Conti di Aragona
• Relazione del Consiglio dei Conti di Castiglia e Leon

Lo studio di questi indicatori in un contesto comparativo ha permesso di misurare adeguatamente il valore di l'indice di maturità digitale della Catalogna (IMD).

Tuttavia, è chiaro che l'IMD non è solo un altro indicatore. È un sistema informativo completo (“relaziona indicatori”) che consente di:

• Conoscere il grado di digitalizzazione di un ente pubblico (punti di forza e punti di debolezza)
• Confronta, ottieni una prospettiva. La maturità digitale di ognuno di noi si apprezza più chiaramente quando la si confronta (contrasta) con gli altri.
• Ottieni il quadro generale (chi è in testa e chi è in ritardo)

Questo potente strumento di analisi e prospezione creato dall'AOC, fornisce conoscenza e una visione a 360º che consente la continua riprogettazione della strategia di trasformazione digitale per l'APC nel suo insieme e per pianificare le azioni che dovranno essere intraprese a termine

Oltre al suo carattere unico, nella formulazione, nell'evoluzione e nell'esecuzione, va notato che si tratta di un Indice in cui le entità partecipano alla revisione dei propri dati e contrastano presentando modifiche attraverso il modulo che 'stabilisce

 

Capitolo IV. Lo studio comparato della maturità digitale

Lo studio dei dati è organizzato attorno a tre grandi blocchi concettuali:

• Diritti dei cittadini (offerta reale di qualche tipo di servizio digitale transazionale) Indicatore: identificazioni con strumenti digitali, Valido nel territorio AOC e Cl@ve nel resto.
• Attività o utilizzo in back office di strumenti di amministrazione elettronica. Indicatori: Numero di consultazioni per 1000 abitanti annue effettuate tramite PID e COA e copertura degli scambi anagrafici tramite canali digitali (trasmissioni SIR)
• Trasparenza, poiché gran parte delle informazioni che un portale di trasparenza deve contenere devono essere gestibili in modo sostenibile e questo è possibile solo quando esiste una maturità digitale che consente la creazione, classificazione, strutturazione e presentazione di informazioni pubbliche in modo automatico

Per effettuare un confronto significativo, viste le differenze strutturali presentate dai comuni per dimensione, è stata utilizzata la segmentazione dei comuni utilizzata da AOC nel suo indice di maturità digitale:

 · Meno di 500 abitanti, · Da 501 a 1000, · Da 1001 a 5000 abitanti, · Da 5001 a 20000 abitanti, · Da 20001 a 50000 abitanti, · Più di 50000 abitanti.

I risultati offerti dall'analisi svolta nell'area generale (senza tener conto delle sezioni della popolazione) sono i seguenti:

• Il territorio AOC mostra un maggior grado di maturità in tutti gli indicatori
• Le differenze sono meno marcate negli scambi anagrafici, che interessano soprattutto il back office ed è segnato dall'obbligo legale di interconnessione.
• Le differenze più pronunciate sono nell'interoperabilità, sia nella copertura che nell'uso, soprattutto a causa della scarsità di dati nel territorio OBSAE.
• I gradi di copertura mostrano uno sviluppo maggiore rispetto a quelli di fruizione, indicando o una bassa domanda o un'insufficiente offerta di servizi connessi a queste strutture, anche se nel caso dell'interoperabilità del territorio COA è significativamente elevato.
• La conformità alla trasparenza indica, ancora una volta, un grado molto basso in entrambi i casi, essendo più elevato il grado di conformità nel territorio del COA.

Quando l'analisi viene effettuata in termini di segmenti di popolazione, si possono osservare alcune sfumature interessanti e si possono trarre conclusioni, come ad esempio:

• Nonostante la copertura quasi universale delle soluzioni AOC sia sempre al di sopra dei livelli OBSAE, molti comuni catalani sottoutilizzano le soluzioni a causa di una minore interconnessione a servizi o interessi (come accade nella fascia da 1000 a 5000 abitanti). Sarebbe auspicabile ricercare un'omogeneizzazione di procedure, risorse o servizi interconnessi che ne promuovano l'utilizzo in quelli che hanno una maturazione più lenta.
• Nelle fasce più basse della popolazione c'è un maggiore parallelismo nei risultati di AOC e OBSAE rispetto alle fasce più alte, indicando che c'è una maggiore rilevanza strutturale che strategica nel processo di maturazione digitale.
• La dimensione del comune ha un rapporto diretto con il grado di trasparenza osservato, forse per disponibilità di mezzi o rilevanza politica. Qualsiasi misura che alleggerisca il carico di lavoro sui piccoli comuni dovrebbe avere l'effetto di migliorare sostanzialmente il servizio.
• L'uso dell'interoperabilità cresce vertiginosamente nei contesti di automazione, quindi è prevedibile che l'offerta di servizi con pacchetti di interoperabilità per piccoli segmenti della popolazione possa avere un impatto significativo.

 

Capitolo V. Conclusioni

Terminata la fase di analisi e revisione dei risultati, è opportuno trarre una serie di conclusioni sui fattori determinanti e sui trend che consentano di riflettere sui prossimi passi e roadmap del modello catalano, guardando al futuro ma consolidando il presente, e che ruotano attorno ai punti:

Le dimensioni contano: la governance del modello catalano

Lo studio dimostra una chiara correlazione tra la garanzia dei servizi digitali e la dimensione del comune, le città più popolate sono quelle che tendono ad avere più risorse e possono sviluppare portali e applicazioni intelligenti, fornendo una percentuale alta o molto alta delle loro procedure attraverso il canale digitale. Ma sono necessarie soluzioni su scala ridotta per i comuni con una popolazione minore, situati in gran parte nelle zone rurali e con centri abitati geograficamente dispersi. Il collaborazione tra comuni di dimensioni simili e con esigenze simili è molto vantaggioso, come dimostra il modello catalano, oltre che essenziale collaborazione con altre AAPP sovracomunali, e che questa articolazione è effettuata da approcci innovativi, come nel caso AOC.

Interoperabilità: la Stele di Rosetta

La interoperabilità deve continuare ad essere uno degli assi di lavoro fondamentali del modello catalano per garantire l'amministrazione digitale in tutti i comuni, tra tutti i servizi, indipendentemente dalle dimensioni; quindi renderà possibile l'avvio una tantum.

Allo stesso modo, il riutilizzare di soluzioni si presenta come un asse fondamentale nel modello catalano che promuove attivamente il riutilizzo delle soluzioni sviluppate nel settore pubblico, come dimostra il fatto che i servizi AOC sono utilizzati da 2.250 enti pubblici in Catalogna. Questi dati sono la prova di un effettivo caso di successo di riutilizzo che genera significativi risparmi ed efficienze operative e operative da parte delle amministrazioni catalane, allo stesso tempo consente di ridurre le scadenze per l'adempimento degli obblighi di legge e facilita l'usabilità di fronte ai cittadini con servizi standardizzati. Pertanto, l'AOC rende disponibile il codice sorgente delle applicazioni che ha sviluppato al resto degli enti pubblici che lo richiedono. Il COA, invece, laddove possibile, riutilizza soluzioni di altri enti pubblici o privati, applicando la logica che deve presidiare il mondo digitale, a fronte di strategie “di gruppo”, che generano forti inefficienze di servizio e di spesa pubblica.

Innovazione e gestione dei dati

L'ammodernamento tecnologico dei servizi pubblici dovrebbe essere fatto da uno approccio basato sul servizio e non esclusivamente nel procedimento amministrativo, poiché il modello giuridico è molto poco innovativo.

In questo senso, la formula AOC, dopo più di 20 anni di esperienza e le prove accreditate attraverso l'IMD, non solo sembra aver contribuito in modo più vincente rispetto alle altre formule testate ma è allineata con le sfide e le sfide future presentate da il contesto attuale.

A questo approccio è necessario aggiungere l'anticipo nel gestione dati, per trasformarlo in informazioni automatizzabili, che consentono di semplificare i processi e migliorare gli standard di conformità in termini di trasparenza.

Uguaglianza e inclusione

La tecnologia è attualmente un tassello fondamentale per l'accesso delle persone ai diritti fondamentali, ed è per questo che uno degli obiettivi dell'IMD non riguarda solo la qualità dei servizi pubblici ma l'effettivo esercizio dei diritti di cittadinanza delle persone, al di là del diritto di relazionarsi elettronicamente con il amministrazione, e senza dimenticare il diritto all'uguaglianza indipendentemente dal territorio di residenza o di attività. Il territorio AOC mostra un maggior grado di maturità in tutti gli indicatori analizzati in questo studio, uno scenario che colloca i cittadini in una posizione migliore rispetto all'esercizio dei loro diritti nell'ambiente digitale.

Agenda 2030 e Agenda Urbana

La funzionalità dell'IMD e la costruzione del modello catalano durante questi 20 anni devono essere collegate all'Agenda 2030 e agli Obiettivi di sviluppo sostenibile delle agende urbane.

In particolare, ai fini della presente analisi, è necessario evidenziare l'obiettivo specifico 9.2.– Promuovere l'amministrazione elettronica e ridurre il divario digitale, che comprende le seguenti linee di azione:

• Incrementare i servizi di amministrazione elettronica, agevolando le procedure amministrative per cittadini e imprese.
• Adottare misure di innovazione tecnologica, con applicazioni che avvicinino i cittadini ai servizi pubblici.
• Avere strategie di alfabetizzazione digitale per i gruppi vulnerabili (disoccupati di lunga durata, anziani, ecc.) al fine di ridurre il divario digitale.
• Migliorare la formazione specialistica in queste materie, sia per i dipendenti pubblici che per la società in generale.

Infine, le conclusioni dello studio convalidano la strategia sviluppata dal modello catalano e, in particolare, la necessità di disporre di un sistema di pianificazione, misurazione e valutazione (mancanza evidenziata negli altri casi, sia negli studi nazionali che internazionali), un sistema miglioramento aperto e continuo, che possono adattarsi a nuovi fattori, come il telelavoro o la sostenibilità, sostenere la diffusione dell'amministrazione digitale.

Per andare avanti nel processo di trasformazione digitale, i comuni devono avere una visione globale, con un progetto istituzionale che, come una tabella di marcia, definisca gli obiettivi e determini le azioni da intraprendere in base alle risorse e alle competenze disponibili. L'assenza di una road map con cui dirigere o guidare la progettazione e l'attuazione della trasformazione digitale può avere un costo elevato per i comuni. Sembra chiaro che lo consente l'implementazione dell'IMD e il supporto dell'AOC nella formazione del modello catalano per i manager pubblici per mappare queste dimensioni in dettaglio e diagnosticare i loro punti di forza e le lacune da colmare continuare a promuovere una trasformazione digitale che produca i guadagni di efficienza attesi e il corrispondente ritorno sociale ed economico.

Stato del progetto

In produzione. Studio realizzato da Concepción Campos Acuña e Sergio Jiménez Meroño (ottobre 2022)

Testo integrale dello studio [PDF]

Maggiori informazioni

• Campos Acuña, Mª C. "La scissione della legge 30/1992: il contesto della formula dissociativa e le sue conseguenze. Considerazioni generali e aspetti più rilevanti", in Campos (dir.), Il nuovo procedimento amministrativo locale, Wolters Kluwer, 2016 

• Cerrillo e Martinez, A. (2020). "La trasformazione digitale dell'amministrazione locale: individuare gli elementi per una road map". Rivista per la democrazia e il governo locale 50.  

• Criado Grande, I. (2021). "La politica dell'amministrazione digitale in Spagna. Dai servizi pubblici digitali alla governance intelligente e alla Pubblica Amministrazione 4.0”, in Ramió Matas, C. (Coord.) Amministrazione digitale e innovazione pubblica. Madrid, INAP 

• Da Diego Gómez, A. e Vaquero García, A. (2016). "Ridimensionamento dell'impianto locale: le sfide del minifondo in Galizia", Dott. Rete locale 5/2016, 2016, ultima consultazione 21 ottobre 2021)  

• Jimenez Meroño, S. (2019). Trasformazione digitale per le Pubbliche Amministrazioni. INAP, Madrid 

• Maldonado-Melendez, MAA (2022). "L'amministrazione e la sua trasformazione digitale: lo stato della questione in LATAM", in Cerrillo (Direttore) e Castillo (Coord.), L'amministrazione digitale, Dykinson, Madrid 

• Salvador Serna, M. (2021). Trasformazione digitale e servizio pubblico: capacità istituzionali per affrontare nuove sfide. Documentazione amministrativa, 8, 25-42. 

• Valero Torrijos, V. (2022). "Il riuso dell'informazione nei comuni meno popolati", a Fondevila (Dir.), Trasformazione digitale nelle medie e piccole realtà locali, Il Consulente, Las Rozas, Madrid.